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第一 联邦德国对外政策和德国政策的演进（第1页）

第一节联邦德国对外政策和“德国政策”的演进

联邦德国加入西方集团恢复主权之后，在继续坚持西方联盟、法德和解和欧洲一体化的同时，与西方盟国的关系也逐渐出现新的特点，显示出更大的自主倾向。其与苏联东欧（包括民主德国）的关系，则由紧张僵硬的对峙，走向有条件地承认战后的现状，实现缓和与共处。其对亚非拉的外交也逐渐展开。通过努力，联邦德国突破了在夹缝中求生存的困境，扩大了国际行动空间，走向了全方位的外交，并依托强大的经济实力，提升了在国际事务中的影响力。

一、对西方联盟政策的演变

（一）继续依偎美欧抗衡苏联，阻止西方对苏妥协

1955年《巴黎协定》生效，联邦德国成为北约第15个成员国。1957年，第一批联邦德国军队纳入北约机制。此后联邦军队成为北约最重要的一支常规武装力量。联邦德国军官担任了北约重要军事职务，如斯派德尔（HansSpeidel，1897—1984）将军担任了北约的中欧战区司令，1961年豪辛格（AdolfHeusinger，1897—1982）将军又担任了北约军事委员会的主席。在核安全方面，则仍然依靠美国的保护。强调西方联盟和美欧安全相互依赖，作为一项基本对外方针，为历届联邦政府所坚持。

但是，联邦德国的西方联盟外交也面临越来越复杂的形势和挑战。从两德分别加入两大集团之时起，苏联与西方开始了对话，希望缓和对抗和走向合作。1955年，美英法苏在日内瓦举行了战后10年来的首次四大国首脑会议。1959年，苏联领导人赫鲁晓夫（NikitaS。Khrushchev，1894—1971）访问美国，与美国总统艾森豪威尔（DcoightD。Eisenhower，1890—1969）在戴维营举行了会谈。1961年赫鲁晓夫又与美国新总统肯尼迪（JohnF。Kennedy，1917—1963）在维也纳举行了会晤。东西方就德国问题、欧洲安全与裁军和其他问题进行对话，出现所谓“日内瓦精神”“戴维营精神”“维也纳精神”。一种新的趋势渐露端倪，西方大国逐渐倾向于就重要问题与苏联达成妥协，而将德国问题搁置起来。如1955年英国提出所谓“艾登计划”，建议四大国就驻在欧洲的军事力量达成协议，并在中欧建立“视察区”，以创造“信任”。之后，英国又建议分阶段实现欧洲安全，为此可能在德国统一之前采取某些步骤。1956年苏共二十大后，美国“遏制理论之父”凯南（GeeF。Kennan，1904—2005）提出乘苏联“方针性转变”之机，促进缓和，东西方在中欧“脱离接触”。1958年苏联要求承认两德并结束柏林占领制度，导致第二次柏林危机。美国言辞强硬，但行动谨慎。“冷战斗士”国务卿杜勒斯也赞成与苏联谈判。1959年新任国务卿赫脱（A。Herter，1895—1966）提出所谓“赫脱计划”，建议“分阶段”解决德国统一，可以先成立“全德委员会”，而将“全德自由选举”放到了较后阶段。1961年肯尼迪总统在国情咨文中大讲亚非拉是决定性的舞台，却没有强调德国和柏林问题。随后柏林的局势再度紧张，而美英依然是言辞强硬而行动谨慎。随着美苏核僵持局面逐渐形成，在核武器问题上也走向既争夺又合作。1963年美英苏签署《禁止在大气层、外空和水下进行核试验的条约》（VertragüberdasVerbotvonKernwaffenversuderAtmosphre，imWeltraumundunterWasser）（简称“部分禁止核试验条约”），确切地表明了美苏既要进行冷战和争夺，又要谋求合作的基本趋势。

面对这些新发展和新趋势，联邦德国心态复杂。它在安全问题上需要美国的核保护，统一问题上依赖西方的支持，生怕西方联盟失去抗苏的坚定性，或进行“越顶外交”，为实现缓和而牺牲德国的利益。阿登纳表示担心，危险不仅来自莫斯科，而且来自伦敦甚至华盛顿，那里有人想通过首脑会议解决问题。他深感欧洲不能永远指望美国。60年代初的驻美大使格雷韦回忆说，当时西方盟国明显地决心退到一条守势路线，接受柏林、德国和欧洲分裂的现状。美国正在把同盟义务缩小为保障现状，迎合苏联的愿望。因此，阿登纳政府的西方联盟外交中，一项重要工作就是阻止对苏政策中的“危险倾向”和“软弱立场”，促使西方联盟保持团结，坚定地面对苏联的外交攻势，坚持对德国问题承担的义务，不要牺牲德国的利益。

1955年美苏英法在日内瓦举行四国首脑会议，吹起一股“缓和”之风，引起阿登纳的“极大疑虑”，担心西方陶醉于所谓“日内瓦精神”，忽视苏联的扩张本质。他强调西方面临着危险，应该继续把解决德国问题放在首位，不要软化，不要妥协。好在杜勒斯表示，“日内瓦精神”并不意味着同意维持现状，或同意德国的永久分裂。艾森豪威尔也声称，“在现在的基础上是不可能有真正和平的”，“德国的分裂是没有理由的”。1955年10月东西方四大国外长会议时，西方提出通过“全德自由选举”来解决德国问题，遭到苏联拒绝。联邦德国则指出，在德国统一和欧洲安全问题陷于僵局之时，继续讨论其他议程，会模糊会议失败的责任。当1956—1957年国际上热议裁军和中欧“中立化”时，阿登纳反复要求西方重申其过去的保证，没有联邦德国同意，不得商定与德国政治、军事和领土有关的问题。在达成裁军协议之前，必须先解决德国问题。

1957年7月，西方三国与联邦德国专门发表一项声明，重申对德国统一的责任，德国统一必须以全德自由选举为第一步，欧洲安全必须与德国统一相联系。1959年，阿登纳政府对西方的“赫脱计划”提出批评，说它太过软弱，并强调计划中所提的“全德委员会”不能搞两德对等，其任务只限于为“全德选举”作准备，并且要与走向两德“邦联”（“邦联”是民德主张）的准备阶段区别开来。1960年5月的巴黎四大国首脑会议因为美苏“U2飞机事件”而流产，冷战对抗再次趋紧，阿登纳却认为“我们又交了一次好运”。1961年肯尼迪总统就职后，阿登纳再度访美，婉转地批评北约军事上的脆弱和政治上的不团结，美国未能充分发挥领导作用，要求美国保持坚定政策。阿登纳政府还担心美国酝酿的军事战略调整，由“大规模报复”转向“灵活反应”，想减少使用核武器的必要性，会危及德国的安全。时任国防部长的施特劳斯就此向美方探询，美方作了说明，但未能消除他的担心。他的“基本情绪是不信任”。1961年柏林危机期间，阿登纳要求美国不要在压力下与苏联谈判，强调欧洲安全不能在德国分裂的基础上解决，给予东德事实上的承认也是不行的。由于美英都坚持与苏联谈判，阿登纳只好要求谈判只能限于西柏林通道的安排，并且必须“事先商定谈判的目的和范围”，一系列问题是不能谈判的。阿登纳还在11月再次访美，与肯尼迪会晤，要防止美国在其他问题上对苏联让步。同时由副总理艾哈德代表阿登纳发表声明，强调西方必须坚持联邦共和国的安全，坚持共同的德国政策，欧洲安全必须与恢复德国统一相联系。

于是，联邦德国日益难以与西方盟国的政策相协调，龃龉逐渐增加。1962年，美英建立西柏林通道国际管理机制的方案被透露，据信是联邦德国所为，导致德美关系中的一场风波。1963年艾哈德任总理，采取行动加强德美关系，但一系列分歧却难以消除。此后几年，发生了美国扩大侵越战争，1967年中东战争和1968年苏联出兵捷克斯洛伐克等事件，均导致美苏关系的紧张，但美国还是实行与苏联对话，争取缓和与合作的政策。美国提出对苏联东欧“架桥”，与苏联就不扩散核武器问题达成协议，都导致美德利益的分歧和政策之不协调。

（二）在核政策上与美国的合作与分歧

此时，联邦德国西方外交中的一个重要问题与核武器有关。联邦德国加入北约并重新武装时，承诺不生产、不拥有核武器，所以安全上依靠美国的核保护。1957年苏联获得洲际导弹能力后，美国加强发展战略核武器，阿登纳则担心常规力量的重要性下降，也削弱联邦德国的地位。他希望联邦军队也能装备核武器。1957年12月，根据美国建议，北约决定给欧洲盟国（包括联邦德国）军队装备核武器。阿登纳政府对此持积极态度。但这一政策激起了强烈反对，国内出现“反对核死亡”（KampfdemAtomtodKdA）运动，多地举行示威抗议。1957年，维尔纳·海森堡（WernerHeisenberg，1901—1976）等18位著名科学家联名向政府呼吁，要求自愿宣布弃绝任何核武器。面对批评，国防部长施特劳斯辩护说，在北约管辖下的盟国军队配备核武器，与联邦共和国或联邦军队自行拥有核武器不同。不应该因拒绝核武器而削弱西方联盟，这也是德国的安全所系。阿登纳顾及1957年选举，担心授人以柄，但基本方针不变。1958年3月，联邦议院同意在北约框架内为联邦军队装备战术核武器。不过，这些核武器实行“两把钥匙”制度，即运载工具由德国部队掌握，核弹头由美国人控制，非经双方同意不能发射。在北约机制下，联邦德国“有枪无弹”，不能实际拥有也不能自行决定使用核武器。但阿登纳政府认为，为了强化美国对欧洲承担核保护的义务，这样做是必要的。

不久，又来了“多边核力量”（MultilateralForceMLF）问题。由于核武器的战略和政治意义，西欧国家不甘心处于无核地位或全靠美国保护，而60年代初美国酝酿从“大规模报复”向“灵活反应”战略转变，则使西欧担心其核保护的可靠性。英法相继研发了核武器，而联邦德国是无核武国家，尤其难免担心。美国则从来不希望多国拥核，哪怕盟国也罢。它还担心出现了“经济奇迹”的联邦德国，是否会继续安于无核武器地位呢？为应对这种局面，美国提出在北约建设一支共同拥有、集体决策，实际受控于美国的“多边核力量”。1960年，美国表示将向北约转让5艘核潜艇，各装备16枚“北极星”导弹，并向盟国出售100—120枚“北极星”导弹。这些将构成“多边核力量”的核心。1961年，肯尼迪宣布“希望最终建立一支北约的海上核力量，确实由多国所有，多国控制”。1962年底，肯尼迪和英国首相麦克米伦（Mauriillan，1894—1986）达成“拿骚协议”（NassauAgreement），美国同意向英国提供北极星导弹，英国则将这些武器纳入“多边核力量”（但有一定保留）。美国还希望更多的北约成员国参加。国务卿腊斯克（DavidDeanRusk，1909—1994）谈到其目的时说，这将是“一条不可解开的核纽带，把美国和欧洲联结在一起，从而加强大西洋伙伴关系”。“它还给目前的无核国家提供机会，像这支核力量的其他成员国一样，在同样的基础上参与一支打击力强大的核力量的所有权、人事权和控制权，从而加强欧洲的团结。”他说的“无核国家”，主要指联邦德国。

联邦德国为北约提供常规力量，但不能拥核，其中还蕴含着地位上的不平等。美国提出“多边核力量”，将有利于参加国参与西方联盟的核战略，变相获得核武器的控制权或“共享”，也将有助于西欧（包括联邦德国）的安全。阿登纳认为，加强西方联盟的一体化，对联邦德国有利。这种一体化也应该延伸到核政策方面。国防部长施特劳斯回忆说，鉴于美国战略的变化，联邦德国“想对所谓核战略这个大问题附加点德国否决权”。“我们完全有权参与决定核武器使用。否则，我们就把德国人的生死……交给了别国的政治家和军人。”1963年在北约渥太华会议上，联邦德国同意为“多边核力量”承担35%—40%的费用。

然而，“多边核力量”遇到了阻力，阻力首先来自英法。它们都在发展自己的核武器，却反对“更多的手指放在核扳机上”。戴高乐坚持法国的独立核力量，拒绝受制于人的“拿骚协议”式安排，同时反对德国人插手核武器。1964年，法国表示“多边核力量”将破坏法德合作。外长德姆维尔（Mauriurville，1907—1999）对美国人说，“多边核力量”会增加德国人对核武器的胃口，人们对此存在着“真实的恐惧”。英国首相麦克米伦在与肯尼迪达成“拿骚协议”时，对加入“多边核力量”作了保留。之后的道格拉斯霍姆（SirAlee，1903—1995）和威尔逊（JamesHaroldWilson，1916—1995）两位首相都反对“多边核力量”，担心德国借机染指核武器。威尔逊比喻说：“如果你有一个男孩并希望他不生**逸之心，带他去看**表演将是不明智的。”1964年底，威尔逊提出一项“大西洋核力量”（AtlantiuclearForF）的建议，按其计划对英法更为有利，而将限制联邦德国的影响，同时表示对“多边核力量”持“完全保留”态度。其次是苏联强烈抨击联邦德国染指核武器的企图，不断施加压力。它在与美国讨论不扩散核武器条约时，特别强调必须堵死联邦德国染指核武器的任何后门，就是针对“多边核力量”计划。其三但更重要的是，美国国内对“多边核力量”存在分歧，反对意见首先来自国防部。国防部长麦克纳马拉（ReMamara，1916—2009）表示，让联盟伙伴参与核决策是不可能的，这一权力只能由美国总统掌握。他告诉德国人，任何“多边化”都被看成对此种垄断地位的削弱，将受到五角大楼的批判。

然而，艾哈德政府继续努力。1965年11月，基民盟议会党团成员比伦巴赫（KurtBirrenbach，1907—1987）奉命访美，向美国人强调联邦德国面临最大的威胁，其领土部署了大量核武器，需要在核决策中发挥更大影响，并结束所受到的歧视。他提出一项所谓“硬件”方案，即建立一支由欧洲盟军最高司令部指挥、共同管理的混合部队，参加国共同所有的战略武器体系构成一体，英法德意享有同等权利，美国可以在一定时期中保留否决权。但是，美国对此持保留态度。麦克纳马拉表示，在军事上无需一个共同的武器体系，美国拥有完整的威慑力量就够了。实际上，此时美国已放弃“多边核力量”计划，建议设立一个北约核协商机构。结果是北约成立了一个“核计划小组”，由美英德意等七成员组成，主要事务是通报有关的情况。它被戏称为“安慰奖”。对这场历时数年的“多边核力量”外交，格雷韦回忆道：“德国外交政策想通过参加一支集体的北约核力量，来补偿本国放弃占有核武器并防止欧洲共同体及其成员国（从方针上来说，它们必须是平等的、具有同等地位的）分裂成有核国家和无核国家两个集团，或至少是缓和这种分裂局面，为此所作的一切努力都归于失败了。”其遗憾和失望，可谓溢于言表。

当联邦德国支持“多边核力量”之际，美苏正在设法防止无核国家获得核武器。1963年美苏英“部分禁止核试验条约”签署后，美苏又进行不扩散核武器的磋商，最后达成协议。1968年7月，以美苏为首的一批国家签署了《不扩散核武器条约》（VertragüberdieungvonKeryontheNoionofNuclearons）。它们要求联邦德国也参加条约，特别是苏联，极力把联邦德国描绘成在此问题上的主要麻烦制造者。联邦德国对美苏这种“越顶外交”既担心，又不满。艾哈德政府试图把放弃寻求核武器与在德国统一方面的进展联系起来，并试图说服美国在谈判不扩散核武器时，保留北约的“多边核武器”方案。1966年上台的“大联合政府”总理基辛格甚至认为，《不扩散核武器条约》是美苏间的“核共谋”。基社盟领导人施特劳斯指责该条约是一个“宇宙规模的凡尔赛”。前总理阿登纳认为这是美苏合谋损害德国利益的又一例证，一个“比摩根索更摩根索的计划”。参加裁军会议的联邦德国代表指出，该条约是一个危险的工具，是要限制德国许多方面的发展。他建议政府不要签署这个条约。但是联盟党内的多数人和执政伙伴社会民主党，都主张签署。由于存在着争论，“大联合政府”没有在《不扩散核武器条约》上签字。直到1969年勃兰特的社会民主党—自由民主党政府上台后，才于1969年11月签署了这个条约。

需要指出，联邦德国对美国有不满，有分歧，但它不能脱离美国和大西洋联盟。阿登纳在批评美国时，总是强调不能削弱而是要强化西方联盟。艾哈德政府和“大联合政府”也都重视德美关系和西方联盟。当法国在北约中闹独立，挑战美国领导权的时候，联邦德国一直强调欧美依赖，北约组织不能削弱，而是应该加强。1968年苏联出兵捷克斯洛伐克之时，“大联合政府”要求美国作出保证，增加驻欧军力。60年代联邦德国一再为驻德美军的开支提供补偿，以帮助美国减轻财政困难。为维系西方的团结，联邦德国还支持美国在越南的侵略战争，这种政策成为国内“新左派”抗议运动高涨的一大催化剂。所有这些，是联邦德国在安全上依赖美国的保护所不得不付出的代价。

（三）“缓和”背景下在西方联盟内的合作与分歧

20世纪七八十年代，联邦德国已成为经济大国，又改善了与苏联东欧的关系，并积极展开全方位外交，大大拓展了国际活动空间。在东西方关系上，联邦德国不再反对，而是欢迎美苏谈判，并积极参与和推动东西方缓和的进程。70年代期间，美苏英法达成关于柏林问题的“四方协定”，美苏签署限制战略核武器协议，美苏与一批东西欧国家召开欧洲安全与合作会议（简称“欧安会”，KonferenzfürSidZusammeinEuropaKSZE），达成了重要的协议。这些都是冷战缓和的成果，符合联邦德国的利益，有利于它扩大国际空间，增加自主性。同时，联邦德国对美苏在缓和背景下进行“越顶外交”，损害德国利益的可能性，仍然敏感而警觉。西方国家则担心联邦德国的“新东方政策”（Dieik）会导致脱离西方联盟，出现“新的罗加诺”。所以，联邦德国的政策是，积极展开与苏联东欧的关系，不让缓和成为超级大国的专利，同时保证忠于西方联盟，消除盟国的疑虑，还要防止西方联盟特别是美国的政策可能对德国利益的损害。在关于柏林问题的四大国谈判期间，在欧安会期间，联邦德国都努力施加影响，防止西方对苏联让步过多，如在西柏林的地位、战后边界问题上等。

另一方面，联邦德国将欧洲东西方均势视为外交与安全政策的基础。70年代苏联一边推动缓和，一边在欧洲部署新的中程导弹，对西欧造成压力，引起联邦德国极大的担心。1977年施密特总理在伦敦发表讲话，指出“一种仅限于美苏两个超级大国的战略军备限制必将损害西欧联盟伙伴的安全需要。只要欧洲的不均衡状态尚未消除，我们就必须坚持威慑战略各个部分的平衡”。他主张，美苏军控谈判不应只限于洲际导弹，应该把中程导弹也包括进去。在施密特讲话推动下，美英法（西）德领导人于1979年初在法属瓜德罗普岛（Guadeloupe）会晤，达成共识。北约组织于同年12月通过一项“双轨决议”（DoppelbeschlussTwo-TrackDe），要求就消除中程导弹问题举行美苏谈判。如果谈判达不成协议，北约将在西欧部署新的导弹，包括572枚美国“潘兴II”中程导弹和巡航导弹，以建立针对苏联的军事战略平衡。

然而，联邦德国仍是处境两难。在美苏缓和与合作的时候，它担心美苏“越顶外交”损害德国利益，担心苏联乘机改变东西方均势，所以希望美国能够抗衡苏联。但它又担心对抗过于激烈或者失控，会殃及西欧安全，而德国将首当其冲。因此当美国重新加强抗苏时，它又强调“缓和符合德国的利益”。1974年，美国国会通过《杰克逊瓦尼克修正案》（JaikAmes），以苏联移民政策为由，限制美苏贸易，对刚刚缓和的美苏关系不利，联邦德国就不予认同。不久，吉米·卡特（JimmyCarter，1924—）任美国总统，推行所谓“人权外交”，鼓励苏联东欧的异见分子，又遭到施密特的批评，说这样做会“危害缓和进程”。1979年苏联入侵阿富汗后，联邦德国表示强烈谴责，却不肯与美国一起制裁苏联，而是继续与苏联对话，做生意。在“双轨决议”问题上，施密特推动了北约通过这个决议，但态度与美国有别。美国倾向于部署新的导弹，以实力压苏联让步，德方则主张谈判优先，争取达成裁军协议，实现“低水平均势”。原因一是担心美苏核对抗失控，危及安全；二是受到国内反核和平运动的强大压力。施密特甚至质疑美国：“是否真的愿意与苏联人谈判！”到1981年，波兰因团结工会问题，实行军管，美国发起对苏、波的制裁，再次引起德美分歧。施密特主张继续实行与东方对话、交往与合作的政策，这关乎欧洲的和平和德意志民族的前途。