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第一 俾斯麦时代的内政外交2（第1页）

第一节俾斯麦时代的内政外交2

（三）行政管理上的中央集权主义趋势；议会政治生态

1。行政管理上的中央集权主义趋势

根据1871年宪法建立起来的德意志帝国行政架构是各种势力妥协的产物。当时照顾各方利益的联邦体制有利于缓和矛盾，巩固新统一起来的民族国家。然而，随着帝国的巩固、经济的发展和帝国国际作用的不断增长，原来包含过多分离主义因素的联邦体制日益显示出弊端，已经无法满足帝国政治和经济发展的需要。于是，帝国内部围绕着联邦制和中央集权问题出现了两大对立势力的斗争。以各小邦政府、保守党、中央党等为一方，主张尽可能保持各邦的独立地位，维持帝国的联邦性质。保守党担心，加强中央集权会增强代表中央集权主义的帝国议会的力量，导致民主趋势的加强；中央党则出于反对新教普鲁士支配下的中央集权国家的考虑，它希望能够保持联邦制，以便继续更好地维护小邦权利，保证天主教的自治地位。而民族自由党等资产阶级左派政党则支持加强帝国中央政府的权力。在帝国建立初期，后一派力量在帝国议会中占有明显优势。

对帝国中央集权主义倾向影响最大的因素是普鲁士在帝国内部的特殊地位。俾斯麦统一德国走的是“大普鲁士”的“小德意志”道路。帝国建立之初，为缓和各邦分离主义势力的阻挠，帝国行政体制上含有较浓厚的联邦主义色彩。但随着统一的稳固，普鲁士在帝国内的压倒性优势使它的要求和愿望自觉地或不自觉地成为各邦必须奉行的准则。帝国初期的联邦主义色彩因此逐步淡化，让位于政令统一的中央集权主义。与此同时，普鲁士实际把持着帝国行政权力，它不会长期容忍各邦自行其是的行为。

中央集权主义也是国民经济发展和政府职能不断强化的必然结果。19世纪早期，国家行政职能除了外交和军事以外，在内务管理上只有财政、教育和司法等部门。经济领域中所涉及的管理部门仅为农业、采矿、铸币、商业、工业和手工业等。此后随着工业化的深入，经济活动日趋复杂化和多元化，国家不断出台相应的经济政策。结果是“经济政策愈多，经济管理也就愈多”。国家必须涉猎农业、工业和手工业、商业、银行、交易所、保险业、竞争、专利、商标、卡特尔（Kartell）、度量衡、统计、交通、通讯等一系列领域，并设立相应的专门机构进行规范管理。由此会自觉或不自觉地加强国家中央各部门在日常经济和政治生活中的地位和影响力，提升中央权力因素的重要性，改变帝国与各邦之间以及联邦主义体系内的力量对比，引发中央集权趋势。

统一的司法制度的确立是帝国迈向中央集权的重要步骤。1872年，继在北德意志联邦时期实行商法典之后，帝国刑法典成为全国统一的法典。1873年帝国政府开始制定民法典，该法典于1888年完成，经过重大修改后由联邦议会和帝国议会在1896年通过，1900年开始生效。此后，帝国又统一了诉讼和法院制度。1876年—1879年，帝国政府相继通过了法院组织法、刑事诉讼法和民事诉讼法，统一调整了法官和检察官的地位、法院人员的任命和管辖权限、审判程序和诉讼程序等。1879年，帝国法院在莱比锡建立，从而表明已经拥有了“帝国司法权”。帝国政府能如此顺利地建立起统一的法制体系，资产阶级自由派在帝国议会中占有多数是一个重要因素。在建立统一法典和法院制度的过程中，民族自由党议员拉斯克和普鲁士司法大臣莱昂哈特（AdolfLeonhardt，1815—1880）起了重要的领导作用。

统一货币是加强中央权力的又一重要步骤。由于长期分裂，德国的银行系统一直十分混乱。到1871年，帝国境内还有7个不同的货币区和33个拥有钞票发行权的银行。随着国家统一和经济发展，建立统一的银行货币系统显得十分迫切。因此，资产阶级自由党议员路德维希·班贝格尔（LudwigBamberger，1823—1899）和帝国宰相办公厅（Reizleramt）主任德尔布吕克（Delbrück）等人开始了帝国货币的统一工作。1871年，马克成为帝国的法定货币单位。1873年，帝国政府利用对法战争中获得的赔款建立起黄金通货，货币银本位改成了金本位。1875年3月，帝国通过了银行法，将原普鲁士银行改成帝国银行（Reik）。帝国政府还规定了极为苛刻的纸币发行条件，其中包括发行银行均不许承兑汇票，不能自行或代理顾客先期买卖货物和证券等，以限制帝国银行以外的其他银行发行纸币。到1876年，原先33家银行中已有14家放弃了纸币发行权；1907年时已经只有4家银行仍保留着纸币发行权。1912年，德国发行货币总额为1。34亿英镑，其中1。26亿出自帝国银行。其他银行在纸币发行方面已经无足轻重了。

统一的邮政系统的建立是帝国中央集权发展的重要标志，也是经济发展迫切需要的结果。德国邮政在分裂时期是一盘散沙，1867年后才在北德意志联邦境内建立起联邦邮政。帝国建立后，先后在1871、1873和1874年通过相关法律和补充规定，实现了国家的邮政统一。1871年出任帝国邮政总局局长、1880年起担任帝国邮电部（Reit）国务秘书的海因里希·冯·施特凡（HeinriStephan，1831—1897）在统一帝国邮政方面作出了突出的贡献。他的重要举措是由国家控制和建设邮电通讯事业。1876年德国各邦电报系统在帝国邮政总局之下合并起来。1897年德国政府取消了柏林、汉诺威等地的最后几十家私人邮政。

帝国政府还统一了对铁路的管理。帝国建立初期，存在着帝国铁路、各邦铁路、私营铁路、私人所有但由各邦经营或各邦所有而由私人经营的铁路等多种体系，管理混乱。1873年，俾斯麦建立帝国铁路局（Reiamt），协调各铁路系统的建设、装备和营运，以提高效率。1876年，有67家铁路管理局和1357种运费的德国铁路组成了实行统一运费原则的自由联合，使铁路运费率实现了统一和系统化。俾斯麦政府还一度想实施铁路国有化的帝国铁路计划，但由于各邦不愿放弃铁路这一财源而受到阻碍。此后俾斯麦政府继续通过普鲁士的铁路国有化来带动其他邦的铁路国有化。1879年—1880年普鲁士开始铁路国有化，仅1880年—1882年普鲁士的国有铁路就从6190公里增加到15305公里。由于普鲁士的铁路里程在帝国内占有主导地位，它的铁路国有化对推动整个帝国的铁路国有化的影响不言而喻。

19世纪七十年代末以后，保护关税、扩充军备和殖民扩张等一系列事务的需要，也提出了加强帝国政府权力的新要求。与这些要求相适应，帝国行政体制也“逐渐地呈现出中央集权而非联邦的特点”。其最明显的特征是帝国中央行政机构的扩大。起初，除了前普鲁士外交部这一负责外交事务的外交官厅外，帝国宰相办公厅是负责包括商业、财政、司法、铁路和邮政等全国内政事务的最高官厅。1872年普鲁士海军部被帝国接收，于1889年发展成为由国务秘书领导的帝国海军部（KaiserlicheAdmiralitt），负责帝国海军事务。后来，帝国宰相办公厅主任德尔布吕克在俾斯麦的默许下，把归入帝国管理的各项任务都并入帝国宰相办公厅之下，结果形成了一个和帝国宪法中的联邦原则明显不相符的、权力高度集中的帝国官厅。

1876年6月，主张自由贸易的德尔布吕克与俾斯麦在保护关税政策上发生分歧，辞去帝国宰相办公厅主任的职务。俾斯麦随后试图将帝国政府和普鲁士政府合二为一，让普鲁士大臣领导相应的帝国各部门，以加强帝国政府的行政权力。1878年—1880年间，他通过帝国“国务秘书普鲁士化”等形式，对帝国与普鲁士之间的关系以及帝国行政管理部门的结构进行调整。1878年3月的“副职法”把帝国和普鲁士官员一身兼两职的办法延伸到帝国和普鲁士主要大臣的副职身上。例如，帝国副宰相同时又是普鲁士的副首相。后来俾斯麦又将帝国宰相办公厅分解成内政、司法、财政、邮政、铁路等帝国官厅，然后任命在普鲁士政府中拥有席位和表决权的国务大臣充当这些官厅的国务秘书。例如，帝国外交部国务秘书又是普鲁士国务大臣。俾斯麦下台之后，“国务秘书普鲁士化”模式在其后任手里得到了更有力的推行和落实。

随着政府管理事务的增多，一个最明显的结果是，帝国政府的人员编制也越来越多。以帝国最高层厅局级官员为例，1876年为500人，1914年时增加到了约2000人，增幅达300%。帝国政府管理人员的数目也快速增长。1871年帝国政府管理人员有20。4万人，1890年增加到26。7万，到1910年时已经达到44。2万人。换言之，这时的帝国政府管理人员较之帝国建立初期翻了一番还多。

2。俾斯麦时代的议会政治生态

1871年—1890年是德意志帝国政治发展的第一阶段。在这一时期，国家政治生活基本上操控在俾斯麦手中。俾斯麦主政期间，虽然耗费了很多精力在帝国议会和普鲁士邦议会中，在那里发表过许多演说，但是在事实上他是一个议会和政党政治的反对者。他拒绝接受政党统治或多数派统治的原则，也拒绝任何扩大议会制政府的举动。用他自己的话说，他是靠自己的威望和皇帝的信任而非议会多数来进行统治的，他的委任状来自帝国皇帝兼普鲁士国王而非议会。因此，俾斯麦时期帝国政治生活的特点是，帝国议会多数派角色可以不断地调换，帝国宰相却始终是同一个人，可谓“铁打的宰相，流水的议会”。帝国议会如果不服从，则予以解散。不过，俾斯麦在实际政治斗争中又表现出对议会多数的依赖性。他在执政时期与议会的合作大致经历了三个阶段：民族自由党时期、中央党时期和卡特尔政党联盟时期。

在帝国议会最初两届议会（1871年—1877年）期间，俾斯麦依靠民族自由党在帝国议会中的多数开展工作。其间，支持国家统一的民族自由党是帝国议会最强大的政党，而俾斯麦的主要政治目标是巩固刚刚取得的国家统一，加强中央政府的调控能力，因此双方一拍即合。如前所述，这种合作的重要结果是，俾斯麦不仅展开了轰轰烈烈的反对天主教的文化斗争，而且大大扩张了帝国政府的权能，实现了司法、货币、邮政、铁路等的统一。

但是民族自由党和其他资产阶级自由派除了支持巩固国家统一的努力外，还特别关注政治和经济“自由”，因此与独断专行的俾斯麦时常发生冲突。1874年和1875年，民族自由党先后拒绝了俾斯麦提出的新闻法草案和在刑法典中增加对煽动阶级仇恨者施以刑罚的条款。1878年他们又否决了俾斯麦关于取缔社会民主党的“非常法”提案，理由是该提案破坏了公民权利平等的原则。他们只愿意根据俾斯麦的意愿对原有的法律进行完善。最后，俾斯麦利用威廉一世遇刺受伤而激起的民愤，解散并改选议会，使保守派在议会选举中获胜，才迫使选举中遭到惨败的民族自由党在强大民意压力下同意通过“反社会党人非常法”。

俾斯麦与民族自由党的另一矛盾是有关保护关税和财税改革问题。19世纪七十年代经济危机爆发后，市场竞争日趋激烈，在国内重工业界和农业界压力下，俾斯麦的经济政策开始从自由贸易转向保护主义，出现了所谓的“保守主义转向”（KoiveWende）。这一转向使俾斯麦与民族自由党之间的分歧已经无法弥合，也开始了他与议会合作的第二个时期，即中央党时代。

事实上，从1876年开始，主张自由贸易的戴尔布吕克、欧伦堡、坎普豪森、海因里希·冯·阿亨巴赫（HeinriAbach，1829—1899）等官员皆因与俾斯麦意见相左而失宠并辞职。在清除政府内部的阻力之后，俾斯麦于1878年向议会提出了实行新的关税和财税政策问题。为了获得议会的支持，他转而与曾经的“帝国之敌”中央党合作。中央党也希望借机拆散俾斯麦与民族自由党的联盟，打击和瓦解民族自由党这一文化斗争的支持者。于是，在帝国议会中形成了以中央党为主，包括保守党、帝国党和部分民族自由党在内的所谓“自由经济联合”（Freiewirtschaftliigung），或称“帝国议会国民经济联合”（Volkswirtschaftliiguags），支持采取保护关税政策，使俾斯麦的保护关税法案于1879年7月获得顺利通过。民族自由党则因内部意见不合而分裂，以拉斯克为代表的左派退出了民族自由党党团。

此后，俾斯麦还想借助这一以中央党为主的议会多数进行税收改革，建立烟草专卖制度，提高间接税，以便改善政府财政。但是在1881年秋天的议会选举中，两个保守派政党大败。中央党席位略有增加，成为帝国议会第一大党。民族自由党议席数剧减，左翼自由党人和社会民主党的席次有所增加。俾斯麦想赢得议会多数支持的希望因此落空。

与此同时，帝国议会的政治生态也发生巨大变化。随着文化斗争的停止、保护关税政策的实行、反社会党人非常法的实施和国家社会政策的出台，帝国议会中各个政党之间以及各政党与政府的关系都出现了调整。中央党放弃了原先作为政府反对派的立场，在保护关税法案、社会保险法案等问题上与两个保守党站在一起，支持政府。民族自由党在美因河畔法兰克福市长约翰·冯·米克威尔（JohannesvonMiquel，1828—1901）的领导下立场趋于保守，也成了亲政府的政党。从民族自由党中分离出去的左派则与进步党联合，于1884年组成德意志自由思想党（DeutscheFreisiei），成为反对派政党。

1887年，俾斯麦为了应对法俄联合出现的威胁，在议会中提出了第三个“七年期”（Septennat）扩充军队法案，要求扩大军队人数。此时的中央党和自由思想党虽然也同意扩充军队，但只同意将期限确定为3年。向来独断专行的俾斯麦不愿让步，解散了议会。在新的议会选举中，两个保守党与民族自由党一起结成卡特尔政党联盟（Kartell-Parteien）进行议会竞选。结果，由于法国的复仇威胁和俄国的反德压力等因素激起的德国民族主义情绪的影响，卡特尔政党联盟在新的议会选举中获得多数，从而使第三个“七年期”法案获得通过。俾斯麦与帝国议会的合作进入了卡特尔政党联盟时期。

在政党问题上，俾斯麦有一套令常人难以理解的理论。一方面他反感政党政治，另一方面他又需要议会政党通过预算和法律。他需要的是顺从的而非和他讨价还价的政党，否则他就弃之一边。他曾利用民族自由党来打击中央党，当民族自由党在保护关税问题上成为他的政策障碍时，他又转而争取他所痛恨的“帝国之敌”中央党，在帝国议会中依靠他们为自己的保护关税政策鸣锣开道，同时帮助他打击另一个“帝国之敌”社会民主党。因此，俾斯麦与议会政党的关系特点是：利用议会多数派实现自己的意图，而不是他为议会多数派所左右。这种主动与被动的关系是俾斯麦与帝国议会多数派政党关系的实质所在。在俾斯麦眼中，议会多数派只是实现自己现实政策目标的一种工具，政府不是与议会所代表的国家立场一致的执行机关，而是可以与国家讨价还价的一种力量。

俾斯麦反感政党和议会政治，却又要保存这一套制度。对于这种矛盾性的态度，1884年7月他在瓦尔青（Varzin）对“国内敌人”进行评论时曾就这两个问题作了很好的解释。根据伯恩哈德·冯·比洛（BernhardvonBülow，1849—1929）在回忆录中的记载，俾斯麦并不想进行独裁统治，而且作为现实主义政治家，他已经完全意识到，在19世纪下半期的德国，要实行专制主义和独裁是不可能的。然而，一个议会制的政府对他来说也是不可能的。其理由是：这种判断是基于对德国的政党和人民的政治能力的认识。他认为，德国的政党“既没有法国人的那种爱国主义，又缺乏英国人的常识”。“鉴于普通德国人缺乏政治能力，理智的议会制度会就导致1848年时所出现的那种状况，也就是说，上层的软弱和无能以及下层的自负和不断的新要求”。因此，只要他还在官位上一天，就不会支持建立对议会负责的政府。

三、俾斯麦时期的对外政策及实践

如果说19世纪上半期拿破仑曾以其杰出的军事才能横行欧洲于一时，那么19世纪下半期就是俾斯麦以其纵横捭阖的外交手腕操纵欧洲的时代。从1862年出任普鲁士首相到1871年德意志帝国建立，他在不到10年的时间里就结束了德意志的分裂局面，完成了德国人长期渴望的民族统一大业。帝国建立后，他根据国际国内形势的变化，明确将德国外交政策的重心置于欧洲大陆，推行所谓的大陆政策，从保持欧洲和平中谋求德国在欧洲大陆的霸主地位，使欧洲僻壤柏林一跃成为世人瞩目的国际政治中心。确切地说，俾斯麦时期德意志帝国的总体对外政策主导思想有两点：一是维持和平，二是阻止法俄两国威胁性的联合。

（一）俾斯麦的大陆同盟体系

俾斯麦的大陆政策包括三个主要内容：（1）孤立法国，防止其复仇；（2）建立以柏林为中心的德奥俄三皇同盟、德奥意三国同盟和德奥罗三国同盟体系。在这一体系中，一方面拉拢俄国，防止因法国和俄国接近而使德国受到两面夹击的威胁，另一方面支持奥匈帝国，以应付法俄两国可能的联合，并遏制俄国向欧洲中部和巴尔干地区扩张；（3）在殖民地问题上持审慎态度，重点谋求在欧洲大陆的霸权。其中，孤立法国是俾斯麦大陆政策的基点，也是俾斯麦时代的德国基本外交路线。俾斯麦推行大陆政策，根本原因在于德国的统一使欧洲传统的国际关系格局发生了根本性的变化，德法矛盾成为欧洲国际关系的焦点。1871年《法兰克福和约》使法国丧失了阿尔萨斯洛林和50亿法郎的赔款，这对法国人而言是一次无法忘怀的打击。特别是德国对阿尔萨斯-洛林的割占，埋下了未来德法两国纷争的种子。阿尔萨斯洛林对两国而言都是重要的战略要地。当时毛奇为首的德国军方坚持认为，占领麦茨（Metz）和斯特拉斯堡（Strassburg）等地可以使德军节省10万军队。因为德军在占领阿尔萨斯洛林后，可以更容易对巴黎构成威胁，从而使德国入侵的危险就像达摩克利斯之剑一样悬于法国人的头上。这自然是法国人难以容忍的。因此，恩格斯作为1870年—1871年德法战争的见证者，曾预言：“法兰克福和约对法国来说只不过是暂时的休战”，“法国将力图而且必然重新得到”阿尔萨斯洛林。事实证明，割占阿尔萨斯-洛林成了德国的一种外交重负，它使得“德国的每一个外交方面的敌人都可以无条件地指望法国的支持”。俾斯麦也深知法国不会善罢甘休。在对法战争结束不久，他便肯定地回答了总参谋部对法国是否会复仇的疑问。

基于以上考虑，防止法国复仇就成了俾斯麦时期德国对外政策的基点。当时要防止法国复仇，有三条道路可供选择：一是要求法国人宽容并忘记国土的丢失。这显然不切实际；二是彻底击溃法国，使之不能东山再起。三是把一切可能成为法国盟友的国家团结在德国周围，孤立法国。只要法国孤立无援，它仅凭自己的力量显然复仇无望。最终，国际国内形势使俾斯麦政府选择了后者。

从国内看，年轻的帝国需要一个和平的国际环境，以便有充裕的时间和精力消除内部的分离主义因素，巩固统一的成果。因此，俾斯麦在与法国签订和约后宣布，新建立的德意志帝国已经“满足”，它以后努力的目标只是要维持现状。

从国际上看，客观形势不允许德国进一步打击法国。因为一贯奉行欧洲大陆均势政策的英国不会接受继续削弱法国的举动，俄国更不愿冒单独面对强大的邻国的风险。在这种形势下，俾斯麦政府只能选择拉拢可能成为法国盟友的国家，孤立法国，使之不能复仇的外交政策。这一政策可以称为“保守性的和平政策”或“保障和平的政策”。用俾斯麦的话说，“如果法国不愿和我们保持和平，我们就必须阻止它找到盟友。只要法国没有盟友，它就不会对我们构成威胁”。俄、英、奥等列强在近东巴尔干地区的矛盾，则为俾斯麦推行上述政策提供了有利的国际环境。向巴尔干扩张是俄国历代沙皇一贯的对外政策。但这一政策与已经被逐出德意志而转向巴尔干地区寻求补偿的奥匈帝国发生冲突。同时，俄国势力南下巴尔干，进入地中海，威胁到英国通往印度的生命线，也为英国所不容。鉴于这种矛盾，三国都想保持与德国的友好关系，争取其支持。这就为俾斯麦贯彻自己的外交意图提供了良机。

俾斯麦孤立法国的第一步是拉拢俄、奥，建立以德奥俄三皇同盟（Dreikaiserbündnis）为基础的大陆同盟体系。他将奥匈和俄国作为首要拉拢对象，一是因为德、奥、俄三国因瓜分波兰而在波兰问题上有共同的语言，而且三国都是不同于西方议会制的君主制国家，容易找到合作的政治基础；二是在当时欧洲五强中，英国奉行孤立政策，只要德、奥、俄三国团结一致，法国就不敢也无力妄动。而奥地利对外政策的转变则正好为俾斯麦的联盟计划提供了机会。