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第一 联邦德国政府演变 从阿登纳到科尔（第1页）

第一节联邦德国政府演变：从阿登纳到科尔

联邦德国从建国到1990年统一，经历了两次较大的政局变化。从建国到60年代初，联盟党占据政坛优势，领导联邦政府，阿登纳长期担任总理，政治上保守倾向比较浓厚。此后变革呼声强化，中经“大联合政府”的过渡，到60年代末开始社会民主党与自由民主党十余年的联合执政，推行社会民主主义色彩的改革。而后保守主义回潮，80年代联盟党重新上台，执政直到统一之后。历届政府的政治倾向有异，政策时有变化，但总的来说是走了一条温和的“中间”道路，或属中右，或属中左。激进左翼和极端右翼的主张，都遭到拒斥。

一、阿登纳和艾哈德领导的联盟党政府

从1949年联邦德国成立起，基督教民主联盟和基督教社会联盟（合称“联盟党”）就在联邦层次上执掌权柄。50年代至60年代初的历次大选，联盟党都取得优势。特别是在1957年联邦议院选举中，联盟党获得过半数的选票和议席，达到高峰。阿登纳连任总理，直到1963年。他是一位兼具基督教传统和自由主义的保守政治家，注重实际，强烈反共，也反对右翼极端主义和狭隘民族主义。他那种家长式的、具有权威主义特点的执政风格，遭到左翼自由派的批评。但在一个缺乏稳定和安全的国家，对于习惯于强势政府，尚未完全摆脱迷茫的民众，这种执政风格和权威又有产生的条件，甚至有某种必要性。

这是联邦德国内政外交的创制和奠基时期。当时百废待兴，复兴之路正长。人们对新的共和国能否巩固，疑虑颇深。联邦德国又背负历史重负，处在冷战夹缝中，没有国际地位，缺乏国际信任。在困难的条件下，阿登纳政府以非凡的努力，初步稳定和巩固了国内基本制度，重返了国际社会，造就了“经济奇迹”，为后来的发展奠定了基础。

阿登纳以艾哈德主管经济，建立起“社会市场经济”体制。其政策实行之初，批评不绝于耳。1948年取消价格管制放开市场后，物价上涨，失业上升。工会举行罢工，社会民主党强烈抨击，美国占领当局责怪艾哈德改变盟国关于价格管制的指令。艾哈德坚持信念，认为如果后退，就会“再度恢复计划经济，通过国家管制和官僚主义的干预，把我们逐步导向极权主义”。不久，物价趋于平稳，市场初现繁荣，生产开始恢复和增长。然而直到1950年初，失业仍然严重。美国高级专员对艾哈德的政策表示强烈保留，阿登纳也疑虑重重。社会民主党要求艾哈德辞职。艾哈德仍是拒绝采取可能危及货币和物价稳定的干预措施。不久朝鲜战争爆发，联邦德国经济受到刺激，帮了艾哈德的忙。然而又出现原料和能源进口大增，外贸逆差和煤炭供应紧张。如何应对？阿登纳主张限制进口。财政部建议征收特别消费税，以济投资之需。美国则要求采取管制措施，来保证军需生产。但艾哈德坚持只能用“符合市场”的方式干预，决不能让管制经济从后门溜进来。他主张逐步放开物价，控制货币与信贷，降低税收，并扩大对外贸易。不久，经济形势好转。1952年恢复贸易的自由化。1953年工业生产达到1936年水平的160%。失业下降了。外贸转亏为盈，结余逐渐积累。1958年实现了马克的国际自由兑换。“社会市场经济”逐渐得到广泛认可。50年代后期，新的问题出现了。工人加强了斗争，要求实行再分配。米勒阿尔马克认为，应该进入“社会市场经济”的第二阶段，实行“制度化的国内和国际景气政策以便从制度上保证充分就业和持续扩展”。但艾哈德仍然强调应坚持市场原则，反对政府广泛干预经济。

制定反对限制竞争的立法，是当时一项重要工作，也是西方盟国的要求。艾哈德在主持双占区经济工作时，就着手制订相关的法案。最初的法案要求建立反卡特尔制度，禁止一切形态的“经济强权”，即所谓“禁止原则”（Verbotsprinzip）。阿登纳也赞成制订法律，实行反卡特尔政策。但是争论很大。德国经济界有建立卡特尔的传统，经济学界、政府一般也不特别排斥经济的集中和建立卡特尔。工业界以种种理由阻止反卡特尔法，至多只接受较为宽松的“滥用原则”（Missbrauzip）。鲁尔工业权势集团批评“美国佬指手划脚”。德国工业联合会（BundesverbasdustrieBDI）通过决议，说反卡特尔法会削弱企业的首创精神，威胁社会市场经济等等。德国劳工组织负责人也认为，应当依法惩处滥用卡特尔的行径，而不应该禁止卡特尔。艾哈德也表示“不是要根本禁止卡特尔，在对政治经济全局有用和必要的情况下，将允许组成某些卡特尔”。反卡特尔法案起草后，反复修改，直到1957年才在联邦议院通过，名为《反对限制竞争法》。其基本内容是一般地禁止卡特尔和类似安排，监督大企业滥用经济力量的行为。它在形式上保留了“禁止原则”，内容上则更多依据“滥用原则”，规定了不少的例外。所以被比作“瑞士干酪”，意即漏洞百出，不能真正阻止经济力量的集中和限制竞争的行为。

阿登纳政府的另一项重要工作，是制定了1951年的《煤钢工业共同决定法》（Moimmuz）和1952年的《企业组织法》（BetriebsverfassurVG，又称《企业委员会法》），为建立企业的“共同决定”制度，并形成劳资“社会伙伴”关系，奠定了重要的法律基础。

《基本法》规定联邦共和国是“社会的国家”，意味着国家要承担“社会责任”，建立福利制度。阿登纳政府时期，在1950年恢复了养老保险制度。1952年制定法律（《均衡负担法》），向战争中未受损失者和在战后重建中致富者征收特别捐税，作为“均衡负担金”，救助战争受害者和来自东部的难民和被驱逐者。为此，政府投入大量资金，资助住宅建设，实行儿童补助、孕产妇保护、失业和事故保险等。1957年实行养老金改革，使之与职工收入的增长挂钩，被认为是联邦德国社会和财政政策史上的一个转折点。

阿登纳时期，德国不少人对新制度还只是消极接受，许多人与纳粹有“剪不断理还乱”的联系，加之冷战激化，使得非纳粹化、非军事化、再教育等让位于现实政治的需要。阿登纳的“历史政策”（Vergaik）是宽容与和解，对重要的纳粹分子要予以惩办，但对愿意接受新制度者，则给予出路，使其为新国家服务，况且各领域确实需要人才。1949年和1951年通过了赦免前纳粹分子的一般性罪行，允许其重新任职的法律。一批已被判刑的纳粹罪犯被减刑或提前释放。不少前纳粹官员和专业人士重新起用，甚至位居要津。如1950—1953年间新任命的部门领导成员中有60%曾是纳粹党员。外交部建立后，49名高级成员中有39名前纳粹党员。曾参与纳粹制定臭名昭著的1938年“纽伦堡法”，后被盟国列为战犯的汉斯·格洛布克（HansGlobke，1898—1973）自1953年起担任总理府国务秘书达10年之久，成了阿登纳的得力助手。在重新武装的过程中，一批前国防军将校被重新起用。

不过，非纳粹化的成果并未被否定或取消。阿登纳是反法西斯的，他曾宣称决不允许以取消民主秩序为目标的极端现象抬头，决不允许以任何形式重演1933年的旧剧。他起用前纳粹分子，有过于宽容之嫌，但前提是这些人不得违反《基本法》，否则就可能重新面对整肃。在阿登纳政府的要求下，1952年联邦宪法法院取缔了纳粹残余组织“社会帝国党”。在建立联邦军队时，设立了由反纳粹人士组成的专门委员会，对上校及以上级别的军官在民主问题上的可靠性进行甄别，并否定了其中一部分人。在多种因素的推动下，1957年联邦德国司法机关开始加强对战时纳粹罪行的追诉和审判。影响较大的如1958年在乌尔姆市（Ulm）进行的“行动队审判”（Einsatzgruppenproze）和1963—1965年在美因河畔法兰克福进行的“奥斯威辛审判”（Auschwitzprozess）等。1958年，最高法院在巴符州路德维希堡（Ludwigsburg）设立纳粹罪行侦查中心，该中心后来收集了逾百万件纳粹罪行的资料，对系统持续地调查清算纳粹罪行，发挥了有力的作用。从1960年起，联邦议院通过辩论，一再延长对纳粹罪行追诉的时效，直到1979年决定取消追诉时效的限制。这意味着对纳粹罪行可以永久追诉，直到罪行得到惩处，正义得到伸张。同时，阿登纳政府奉行强烈反共的政策。在政府要求下，联邦宪法法院于1956年裁决德国共产党“违宪”，加以取缔。内政部长格哈德·施罗德（GerhardSchrder，1910—1989）声称：对极右和极左的组织都要按《基本法》规定，同样对待，不能对右派采取措施，却给共产党留有余地。

阿登纳通过对西方“一边倒”，于1955年恢复了主权，加入了北约。随后开始重建武装力量。由“总理特别代表”特奥多·布兰克（TheodorAntonBlank，1905—1972）领导的负责军事事务的“布兰克办公室”（AmtBlank）改组成国防部，负责建军工作。1956年10月改由基社盟的弗朗茨·约瑟夫·施特劳斯任国防部长，调整建军计划，稳步推进工作。在欧洲推进法德和解，积极参加欧洲一体化，并在1963年与法国签署友好合作条约。对苏联和东欧则奉行“实力政策”，极力孤立和打压民主德国。

阿登纳政府在内政外交上都取得巨大成功，但其浓厚的保守主义特点，宽容和重用前纳粹分子，压制反对派意见，均遭到左翼—自由派的诟病，认为温和的右派（联盟党和阿登纳政府）与极右派有着千丝万缕的联系，联邦共和国还可能“再纳粹化”。其对外政策向西方一边倒，对苏联东欧（包括民主德国）除了强硬，无所作为。阿登纳久任总理，家长式作风也逐渐令人不满。阿登纳所在的党内，矛盾也发展起来了。1961年夏天柏林危机，阿登纳政府面对柏林墙，无所作为，受到批评。时任国防部长施特劳斯回忆：“柏林墙的修筑，对阿登纳的德国政策不仅是一个打击，而且是一个根本的转折点。气候突变：反对阿登纳，反对联邦政府，反对联盟党。”在1961年9月的联邦大选中，联盟党得票比1957年下降近5个百分点，而社会民主党和自由民主党的得票率均显著上升。联盟党拒绝社会民主党的合作意向，仍与自由民主党联合组阁，但后者提出条件，要求放弃对苏东的僵硬政策，并由艾哈德出任总理。最后，阿登纳仍然担任总理，但1962年10月发生《明镜》（DerSpiegel）事件，再次冲击阿登纳政府。舆论和反对党抨击政府滥用权力，触犯新闻自由。执政党内也传出批评之声。国防部长施特劳斯与事件有关，被迫辞职。执政伙伴自由民主党不满，宣布退出政府。阿登纳只好重组政府，最后在1963年10月辞去总理职务，由艾哈德继任。艾哈德在声明中宣称，将实行“中庸和谅解的政策”。1965年9月联邦大选后，联盟党仍与自由民主党联合组阁，艾哈德继续担任联邦总理。

艾哈德任总理期间，根据其一贯信念，在经济和社会政策上着力减少政府干预，强调自由意味着责任，社会立法应使人们免于风险，但不应使他们免于竞争。他反对由政府出钱搞更多的社会项目，而是搞私有化，让更多人拥有财产。但他的构想受到工业界、工会、各利益集团等方方面面的掣阻。在他总理任期内唯一重要的私有化是1965年分散了大公司“费巴”（Veba）的股份，同年通过了鼓励低收入者持有股份和积累资金的法律。1963年经济向好，不少人（包括联盟党内）主张扩大福利，得到艾哈德支持。1965年是大选年，政府又为大选“送礼”，为退休人员、农民、母亲、儿童等开支数十亿马克。1965年上半年联邦议院通过了56项开支法案，其中34由政府提出，又对中低收入家庭减税。一增一减，联邦预算出现赤字。而经济增长却在1965年下半年放缓。1966年工业生产仅增长1。2%，为货币改革以来最低。通货膨胀有所加剧，1965年和1966年的通胀率分别为3。1%和3。7%。实际上，此次经济衰退并不严重，在所谓的危机高峰期，工业销售总额还比上一年增加3%，出口也比上一年增加12。6%。1966年10月底失业人数14。6万，而空置的就业岗位却有43。6万个。但是，在“经济奇迹”之后出现衰退和通货膨胀，却构成一种心理冲击，人们担心重演1920年代的恶性通胀或1930年代的大衰退。许多人主张加强政府干预来促进增长和就业。但艾哈德还是老办法：从紧的财政和货币政策，削减开支，限制福利和补助，发挥市场作用。于是有了“艾哈德衰退”之说。艾哈德和联盟党的民众支持率迅速跌落，1966年联盟党在北威州的竞选中失利。执政伙伴自由民主党也开始转向。10月间，政府内部围绕1967年预算和长期财政措施发生分歧。艾哈德主张减支增税，平衡预算，遭到反对。自由民主党退出政府。联盟党内的政见和权力斗争也加剧起来。12月，艾哈德下台。

二、联盟党—社民党的“大联合政府”

联盟党支持率的下降和政府的危机，为社会民主党提供了机遇。该党自1959年宣布成为“人民党”以后，选举成就逐步上升。艾哈德下台后，联盟党推出库特-格奥尔格·基辛格（Kurt-Geer，1904—1988）出任总理，同时希望与社会民主党合作。于是，组成了联盟党和社会民主党的“大联合政府”（GroeKoalition），社会民主党的勃兰特任副总理兼外交部长。基辛格称“大联合”的组成是“联邦共和国历史上的一个里程碑”。这是联盟党首次与社会民主党联合执政，也是后者自战后以来——实际上是自1930年以来——首次参加中央政府执政。但社会民主党与联盟党，尤其是与一位前纳粹官员（指基辛格）合作，两党联合又使朝野力量严重失衡，故而遭到强烈的质疑和批评。有人说纳粹垮台仅20余年，一名前纳粹官员竟成了联邦总理，这是“一种侮辱”，“大联合”是“灾难性的婚姻”。没有了真正的反对派，非常可能走向专制国家。卡尔·雅斯贝尔斯（KarlJaspers，1883—1969）在联邦德国报刊上撰文，质疑“联邦共和国滑向何处”？面对质疑，基辛格声明：“大联合”在联邦议会拥有超过23多数的席位，人们对它抱有期待，希望它能够处理困难的任务。鉴于人们担心反对党太小可能蕴含的危险，他承诺将以一切努力，防止那种危险，保证让反对党有一切机会表达意见。为防止权力的滥用，“大联合”将只维持到本届任期结束时为止。

经济问题，即克服“艾哈德衰退”，成为“大联合政府”的首要课题。基辛格在政策声明中提出要整顿财政秩序，平衡预算，确保经济增长和货币稳定。“大联合政府”的经济部长、社民党人席勒与财政部长、基社盟的施特劳斯合作，采取措施减少国家消费和增加收入，设法填补1967年预算的缺口。增加对铁路、公路建设等方面的投入，以刺激增长。最重要的措施是1967年6月通过《促进经济稳定和增长法》，提出经济的四大目标，所谓“魔法四角”（“MagischesViereck”），即促进价格稳定（通胀率不超过1%）、较高水平的就业（失业率不超过0。8%）、对外经济平衡和稳定而足够的经济增长（年增长4%）。具体措施有四：（1）联邦政府每年提出报告，在多年度（五年）经济目标范围内确定下一年度的经济和财政目标和政策，每两年提出一次补充报告，为中央和地方以及劳资的“协调行动”制定目标数据。（2）联邦和各州要编制前瞻性的多年度财政收支计划。（3）加强联邦、州和地方当局的相关政策协调。（4）采取新的短期措施，以影响私人需求和公共投资。这些措施，加强了联邦在财政方面进行协调和干预的权力，以改变各级政府各自为政的状况。为此建立“协调行动”机制，由政府、联邦银行、工会和企业主组织的代表以及经济专家组成，定期在经济部主持下召开“协调行动会议”，提出“带有方向性的数据”，理性磋商，并转化为各方的“协调行动”。此后，经济状况得到改善。1968年和1969年经济增长率达到6%—8%，失业率下降到1%以下。通货膨胀率在1968年降低到1。5%。

大联合政府面对的另一大问题是“新左派”（DieNeueLinke）的抗议浪潮。联邦德国建国以来保守派当权，政治社会生活比较沉闷，受到左翼—自由派的批评。进入60年代，在战后环境下成长的年轻人开始登上舞台，形成了新的所谓“青年文化”，并走向“政治化”。一系列事件推动了这种变化：1962年6月在慕尼黑的施瓦宾（Sg）骚乱中警察的行动，同年10月的《明镜》事件，大学现行体制弊端的暴露，美国在越南的战争，美国等国家“新左派”的兴起等。联邦德国不时出现抗议美国侵越战争、要求国内改革的学生运动。“大联合”政府成立和前纳粹官员基辛格成为总理，政府积极制定《紧急状态法》（Notstaze），极右的“国家民主党”抬头等，推动抗议运动走向**。人们认为，联邦共和国面临着危险，有效的反对派只能来自议会外，即“议会外反对派”（AuerparlameionAPO）。它来自不同党派和信仰、不同职业和阶层，以年轻人居多。激进的“德国社会主义学生联合会”（SozialistischerDeutscherStudentenbundSDS）成为抗议运动的先锋。抗议者在各地举行集会游行，宣称“民主面临紧急状态”，抨击美国在越南的侵略战争，也抗议“一切反动派”，包括本国的当权者和政府。官方采取警察行动，更激化了矛盾。1967年6月伊朗巴列维国王（ShahMohammadRezaPahlavi，1919—1980）访问西柏林，遭到大规模的抗议。其间大学生奥内索格（Benn，1940—1967）被警察枪杀，更加激怒了学生。他们得出了最极端的结论：国家正在向右转，是专制主义，甚至是法西斯在掌权。1968年4月，SDS的学生领袖杜奇克（RudiDutschke，1940—1979）遭右翼青年枪击受伤，再次激起抗议狂潮。接着，反对《紧急状态法》的斗争形成**，该法被认为是要反对“劳动人民的社会利益”和“压制一切形式的政治反对派”，它“把《基本法》扔进了垃圾堆”，将导致独裁专制。总理基辛格更是饱受攻击。学生抗议活动得到一些左翼—自由派人士的同情或声援，如阿多诺（TheodorW。Adorno，1903—1969）、哈贝马斯（JürgenHabermas，1929—）、伯尔（HeinrichBll，1917—1985）、格拉斯（GünterGrass，1927—）等学者、作家。激进作家恩岑斯贝格（HansMagnusEnzensberger，1929—）抨击《紧急状态法》就像威廉四世“士兵是对付民主派的唯一方法”的话一样，而这是因为“少数人的统治，资本的统治，再也不能用其他方法维持了”。他号召人们“在德国造成法国那样的形势”。这场强大的议会外抗议运动，后来被称为“68年运动”。

不过“议会外反对派”过激的主张和行为，并没有得到多数人，包括一些对他们有所同情的左翼—自由派人士的支持。如哈贝马斯告诫他们应限于“抗议权”范围，不要变成“左派法西斯主义”。保守派包括保守的媒体，则对抗议运动多加指责。总理基辛格指责“极左势力”“旨在破坏议会民主秩序”。内政部长本达（ErnstBenda，1925—2009）主张对SDS加以取缔。警方加强对抗议活动的监控和镇压。仅1968年4月的“复活节示威”期间，就动用警力2万余人，包括警察、抗议者和旁观者在内逾400人受伤，2人死亡。事后内政部长证实正在对827人进行调查。仅柏林就有389人被捕，多数是年轻人。联邦议院不顾议会外的抗议，于1968年5月通过了《紧急状态法》，授权政府在自然灾害、国内动乱或战争情况下，为保护“自由民主的基本秩序”，可以限制基本的宪法权利。联盟党和保守派认为这是必要的。社会民主党也支持了该法（有少数社会民主党议员投了反对票），同时勃兰特宣布将反对任何滥用这个法律的企图。随着反对《紧急状态法》的斗争失败，随后社会民主党上台，许诺进行改革，“议会外反对派”分化瓦解，德国社会主义学生联合会不久解散。

三、社会民主党—自由民主党“小联合政府”

“新左派”的抗议运动很快退潮，但冲击了保守的政治和思想氛围，形成了有利于社会民主党的“反保守的气氛”。不少年轻人和左翼—自由派人士支持社会民主党执政，推行改革。自由民主党也开始转向，在1969年3月支持海涅曼（曾任阿登纳的内政部长，后加入社会民主党）当选联邦总统。社会民主党打出扩大民主，推行改革的旗帜，吸引选民。在1969年9月的联邦大选中，获得42。7%的选票。尽管党内有人仍主张与联盟党搞“大联合”，但以勃兰特为首的领导层已提升了对“执政能力”的信心，同时也担心重新引发抗议浪潮。于是决定与自由民主党合作，组成联合政府，被称为“小联合”。勃兰特任总理，自由民主党的瓦尔特·谢尔（WalterScheel，1919—）任副总理兼外长。1972年社会民主党在选举中获得45。9%的选票，再度组阁。但不久，勃兰特的秘书冈特·纪尧姆（GünterGuillaume，1927—1995）被发现是民主德国特工，于1974年4月被捕。此事引起轰动，反对派乘机攻击，勃兰特于5月辞去总理职务。社会民主党人赫尔穆特·施密特继任总理，副总理兼外长则换成自由民主党的汉斯迪特里希·根舍（Harischer，1927—2016）。到1976年联邦大选时，社会民主党列举其改革的成就，提出“继续创建德国模式”，获42。6%的选票。1980年又在选举中获得42。9%的选票。施密特蝉联总理，根舍继续任外长。