02小说网

第一 联邦德国政府演变 从阿登纳到科尔（第2页）

社会民主党以“改革党”面貌执政。勃兰特宣称将秉持“连续性和革新”的精神，“敢于尝试更多的民主”。他认为年轻人抗议运动中提出的一些批评并非纯属无稽之谈，而是反映了现实中的一些问题。勃兰特政府上台后，密集出台措施，开始了一个社会民主取向的“改革时期”。

在政治上把选举权的年龄由21岁降低到18岁，使更多人获得了通过选举参与政治的权利。这是对战后成长的年轻人广泛参与政治要求的回应，也有利于扩大社会民主党的支持率。

改革高等教育。勃兰特曾说，他的政府把教育的规划放在“改革的首位”，要求根据《基本法》，给予一切公民以发挥其个性的同样机会。1969—1970年修改《基本法》，将高等教育列为联邦与州的“共同任务”，加强统一和协调。1976年的《高教框架立法》规定高等教育改革的目标，就大学结构、招生、教学和研究单位的机制改革、教学大纲、综合大学规划等制定了具体方针和措施。这类改革部分地回应了学生运动的要求，扩大了教育与学术领域的自由讨论空间，扩充了高等教育体系，增加了教育投入，加强了对寒门学子的资助。

修订了关于婚姻和家庭的法律，更好地保障妇女的财产权和其他权利，取消了一些不利于女性的规定（如废除妻子不经丈夫许可不得外出就业的法律）。其间也有尖锐的争论，涉及未婚同居、堕胎权、同性恋权利等。当时妇女争取堕胎自由的斗争高涨，1974年联邦议会通过法案，修改刑法第218条，允许妇女在妊娠12周内，根据有资质的医生建议，可以堕胎。但新法案遭到天主教会、联盟党和巴伐利亚等州的强烈反对，并被宪法法院裁决为“违宪”。此后又经过修改，于1976年通过，规定除特殊情况（医疗、伦理和社会原因）外，不许堕胎。要求堕胎者，必须经过严格而复杂的程序。

加强了社会福利网的建设。1969—1975年，福利开支占国内生产总值的比率从24%上升到33%。1972—1974年三年中，养老金提高了44%，扣除物价因素，其实际购买力提升了19%。对贫困学生提供资助。为职业培训和再培训提供补助。1974年政府提出“劳动人道主义化行动纲领”，加强对劳工的保护。1976年竞选时，社会民主党列举其改善社会保障方面的成就：实行弹性退休年龄、企业养老金的保障、独立经营者的养老保险、农民法定的医疗保险、新的青年劳动保护法、子女补助金的新调整、提高战争受害者的抚恤金、帮助残疾人的新措施等。1976年编制了《社会法典》（Sozialgesetzbuch），指出社会立法的目的是“实现社会公正和社会安全”，系统阐述了“社会权利”和社会保障的主要内容，明确相关权利、义务和责任。一系列立法和措施出台，社会保障体系进一步扩大，水平进一步提高。

在经济领域，一是修订1957年通过的《反对限制竞争法》。修订该法的准备工作开始于“大联合政府”时期。到1973年，联邦议院通过了修订后的法案。1976年和1980年又进行了新的修订。主要是补充了某些新的规定，把一些条款明晰化，完善相关制度和手段。如1980年的修订，绝对禁止某些特别大型的合并（各方销售总额超过120亿马克，或参与兼并的部分销售总额超过20亿马克）。二是制定新的《企业组织法》（1972年）和新的《共同决定法》（1976年），将“共决”制度推行到更多的企业。三是开始重视环境保护。60年代社会民主党曾提出“鲁尔的蓝天”口号以争取选民，但环保真正引起重视是在70年代。1970年联邦政府发布了环境保护紧急纲领，1971年制定第一个环境计划，并制定一批环保立法，如1972年《废物处理法》（Abfallbeseitiguz）和《联邦排放保护法》（Bundesimissioz），1976年《废水法》（Abwasserabgabez）和《联邦自然保护法》（Buurschutzgesetz）等，并将“环境污染”列入刑法。在机构方面，1972年成立环境问题专家委员会（SadigenratfürUmweltfragen），1974年又成立联邦环保局（Umweltbu）。增加了对环境保护的投入。按当年价格计算，1975年用于环境保护的开支（包括经常性开支和投资）总额为134。2亿马克，其中国家开支77。4亿马克；1982年总额达到220亿马克，其中国家开支118。39亿马克。政府为应对能源危机，还开始大力发展核能发电，但其伴随的环境风险却引起了争论和批评。

社会民主党—自由民主党联合执政之际，“68年运动”走向衰退。社会民主党许诺改革，使许多抗议运动的同情者转向了社会民主党。参加或经历过学生运动的人（后来称为“68一代”）开始走上社会，进入职场，也发生了分化。有的进行所谓“通过体制的长征”，即进入政府机关或教育、社会、法律等机构，或现存政党，表达诉求和施加影响。一些人进行了反思，转变观点，融入现实。但激进左派仍然存在，据内政部1971年报告，有约250个激进左派团体（毛主义、托洛茨基主义和无政府主义等）以及约130个“正统的”共产党团体，两者共有16万余名成员。更严重的问题，是极端左派的武装暴恐活动。巴德尔（AndreasBerndBaader，1943—1977）、恩斯林（GudrunEnsslin，1940—1977）、迈因霍夫（UlrikMeinhof，1934—1976）等一批人（“巴德尔—迈因霍夫帮”），决心武装起来进行“城市游击战”，在资本主义心脏取得“革命的突破”。他（她）们于1970年宣布成立“红军”，故称为“红军派”（RoteArmeeFraktionRAF）。他们抢劫银行、袭击警局、进行爆炸、绑架和暗杀等，矛头指向政、经界的头面人物和驻德美军基地。据统计，1970—1978年，发生了10起纵火案，25起爆炸袭击，35家银行遭劫，导致28人身亡，107人死里逃生，93人受伤，162人被扣为人质。1977年其暴恐活动达到高峰，在几个月中，相继有联邦大检察官布巴克（SigfriedBuback，1920—1977）、德累斯顿银行总裁庞托（JürgenPonto，1923—1977）、雇主联合会主席施莱尔（Hans-MartinSchleyer，1915—1977）等高层人物及其随员遭到“红军派”的绑架和杀害。10月，一批暴恐分子把汉莎航空公司的“兰茨胡特”（Landshut）号飞机劫持到非洲的摩加迪沙（Mogadischu），以要挟政府释放在狱中的“红军派”头目。一时人心惶惶，形成所谓“德国之秋”。如何对待激进和极端力量，成了一个严重的课题。

社会民主党主张改革，但反对激进和极端的主张和行为。同时为应对保守派对“新东方政策”（ik）的攻击（他们说“社会主义者”与苏联勾结），也需要表现出对激进和极端分子的坚定态度。勃兰特告诉内阁，要采取强硬政策来反对左的和右的激进分子。政府加强了对激进活动的监控打压。1972年勃兰特和各州总理签署《反激进分子令》，不许参加旨在反对《基本法》的组织或活动的人担任公职。此法涉及约350万公职人员，上百万人受到忠诚审查。许多申请者被拒绝录用，或在职者被解职或纪律处分。在联盟党执政的州更为严厉。1975年宪法法院的一项裁决指出，必须确保公务员申请人在任何时候都支持“自由民主的基本秩序”，是否具有这种忠诚“可以取决于其以前的活动”。这使得不仅参加“违宪的”（verfassungswidrig）组织，而且即使参加仍然合法但被认为是“反宪法的”（verfassungsfeindlich）的组织，也可能作为不得担任公职的理由。例如“新德共”本是合法政党，其成员却被视为“激进分子”，或在申请加入公务员队伍时遭到拒绝，或被取消已有的公务员资格。

对武装的暴恐活动则严加镇压。1971年内政部宣布“红军派”为“头号公敌”，对其进行大搜捕。1972年逮捕了巴德尔、恩斯林、迈因霍夫等“红军派”头目，后来又对他们进行了审判。但是“红军派”活动仍在继续。1977年秋绑架施莱尔和劫持“兰茨胡特号”发生后，警方采取了史无前例的通缉行动。施密特政府果断派出武装突击队，成功解救了被劫持的飞机及人质。巴德尔、恩斯林等人获救无望，在狱中自杀。为防范暴恐活动，政府制定了更严厉的法律，采取了更周密的措施，如1974年允许法官如果怀疑辩护律师参加或帮助正在受调查的犯罪行动，则可禁止该律师出庭。1976年允许警察没收“颠覆性”书籍，逮捕激进的书店老板，取消电视台的“煽动性”节目等。1977年禁止在狱中的“红军派”首领彼此间的任何接触，也不许与律师交谈，以防其串通遥控狱外的恐怖分子。1978年授权警察在一些公共场合进行盘查和监控，对不能证实身份者可临时拘押。

暴恐活动的频繁，法律条款的加重，反恐行动中出现过火行为等，一度造成近乎美国“麦卡锡时代”的氛围，也引起激烈的辩论。左翼—自由派担心过火的镇压不仅不能保障“自由与民主的基本秩序”，反而可能适得其反。有人批评《反激进分子令》以反激进分子之名，行打压左派之实。1973年一批知识界人士签署声明，说对“议会外反对派”的压制“已发展成对整个左派的政治追捕体系”。对高校的监管愈加严厉，书籍和杂志被没收，左翼出版社受到干扰，记者和编辑遭到处罚。著名作家伯尔批评《反激进分子令》是“可耻和伪善”，是民主社会“有意识的自杀”，呼吁将“红军派”纳入政治进程。1975年发生对核科学家特劳贝（KlausTraube，1928—）进行非法窃听的事件，因为警方怀疑他与恐怖分子有染，但结果证实他是无辜的。此事被《明镜》披露，一时哗然。1978年，《明星》（DerStern）杂志发表一系列关于安全措施危害公民自由的文章。而保守派则主张严厉政策，批评政府心慈手软，并说这是“无政府状态与秩序”“社会主义与自由”和“基督教与无神论”的斗争。到70年代末，人们感到对颠覆活动的恐惧言过其实了，相反有一股保守主义正借口国家安全而回潮。而力主严打政策的巴符州州长菲尔宾格（HansFilbinger，1913—2007）的纳粹历史被揭露，也使主张严打和批评“同情者”调门最高的人声誉扫地。官方在一些方面的措施有所缓和。

在官方严打“左”的极端分子之际，极右分子和新纳粹却沉渣泛起。70年代联邦德国曾出现两次所谓“希特勒浪潮”，如美化希特勒等。新纳粹等极右团体在经济衰退的情况下，宣传种族主义和排外。1979年总理府授权慕尼黑的一个研究所进行调查，发现“德国在希特勒统治下日子更好过”的说法时有所闻。1980年在慕尼黑“10月节”（Oktoberfest，通称啤酒节）期间，右翼极端分子制造爆炸事件，致13人死亡，约200人受伤。这类极右势力的活动也遭到官方的监控和打压。

社民党—自民党联合执政，是经济方面的多事之秋：布雷顿森林体系瓦解，货币汇率动**，能源危机，经济“滞胀”。政府在1970年和1973年实行了两个“稳定计划”，应对“滞胀”，效果有限。许多改革都以增加开支为前提，但经济衰退使政府在财政方面力不从心。勃兰特承认，当时没有弄清楚改革与财政政策之间的相互依赖性。1973年施密特任财政部长，发现许多改革对国民经济的承受能力“全无概念”。到他在1974年任总理时，“改革欣快情绪”已经退潮。施密特作为务实派，其政策基调是“连续性和集中力量”，即选择那些特别重要的、政府有能力提供资金的改革项目。有人批评他“向右转”，他的态度是关心所面对的危机，不要沉溺于“未来主义的幻想”。他面对的是经济衰退，1974—1975年间，工业生产缩减了12。3%，固定资本投资不振，出口减少了9%，失业率从1%上升到5。2%，1975年经济出现负增长。为克服衰退，1974年12月联邦政府拟定一项反周期计划，准备斥资100亿马克，其中约70亿—80亿用于支持私人投资，约6亿用于减少失业，约11亿用于公共合同。财政部长阿佩尔（HansApel，1932—）表示，财政政策要有“负债的勇气”，为推动经济复苏作出贡献。此后陆续出台措施，如1975年1月的综合财政改革（减税和增加家庭补助）、1975年8月为补偿需求疲软的追加支持计划等。1977年联邦政府通过总额为160亿马克的“未来投资计划”（ZukuirammZIP）（后增至200亿马克），着眼于为期四年（1977—1980）的长远规划，以改善运输系统、提供高效和生态的能源、供水、环境保护以及职业培训。此外还实行各种税收优惠等措施。从总体上看，70年代晚期的政府调控越来越侧重于供应方面，如降低税收和利率，控制社会开支和工资成本，以促进投资，增加生产和就业。然而，1980—1982年又出现经济衰退，1982年再次出现负增长。

社会民主党的改革许诺，吸引了要求改革的年轻人，其党员人数由1968年73万余人增加到1974年的99万余人，“青年社会党人”则由15万增加到35万。1972年社会民主党在联邦选举中的得票率首次超过了联盟党。但是不久，一些改革遭遇阻力，一些政策和措施（如《反激进分子令》等）引起争论，社会民主党人气下降。其在1976年联邦选举中的得票率下降，在1980年选举中得票率只略有上升。此时政府又遭到新的批评。1979年北约的“双轨决议”（DoppelbeschlussTwo-TrackDe）在联邦德国激起强大的反核和平运动。1980年，反核和平运动发表《克雷费尔德呼吁书》（KrefelderAppell），说“双轨决议”将欧洲置于“无法承受的危险之中”，要求政府拒绝在中欧部署新的美国中程导弹。在呼吁书上签名者在半年内达到80万。一批社会民主党人则签署《比勒费尔德呼吁书》（BielefeldAppell）与之呼应。1981年10月“向波恩进军”的反核示威有近30万人参加。

最终导致施密特政府下台的，是经济—财政与社会政策问题。经济衰退，政府政策陷入两难。“敢于负债”的反周期政策，使财政赤字剧增，债台高筑。据官方数据，国家（联邦、州和乡镇）每年预算赤字率在1962—1969年间一般不到10%（唯1967年为12%）；70年代迅速上升，从1975年起历年都超过30%，其中1975年高达63。8%，1981年更高达75%。国家年度债务总额到1969年时，最高年份为1179亿马克；但1975年达到2520亿马克，1981年达5406亿马克。1970—1974年，政府预算赤字相当于国民生产总值的1。7%，1981年则高达4。9%。同样年份中公共债务与国民生产总值的比率，则由18。8%上升到35。3%。投资不振是一大问题。联邦德国的投资年均增长率在50年代上半期是12。8%，此后逐渐下降，1974—1983年私营部门的投资年均增长率不到2%。失业人数在70年代中期（1975—1976）连破百万。1981年失业者达127万，1982年达到183万，连创建国以来的新高。施密特曾在1982年承认经济方面的困难：福利开支剧增，导致税负大增。税收不敷使用就靠借贷，联邦、州和市镇的借贷占社会生产总值的比例飚升。福利开支占用了资金，加剧了投资的困难，也无助于增加就业。

于是，围绕经济—财政及社会政策的分歧激化起来。自由民主党主张减税以鼓励投资，促进增长和就业，减少福利以削减赤字，反对在增长疲软之际继续实行再分配和改革政策。副总理根舍提出：“国家正处在十字路口”，需要展开原则争论，实行“转向”。1982年9月，经济部长拉姆斯多夫（OttoGrafLambsdorff，1926—2009）提出基于市场原则的应对财政、经济和失业问题的方案，并说如果坚持那些国家负担不起的计划，会进一步恶化经济，并鼓励以占有为目的的再分配，“最终酿成政治制度的危机”。这一方案遭到施密特的拒绝。于是，自由民主党宣布退出政府。联盟党乘机与自由民主党达成协议，在联邦议院提出对施密特的“建设性不信任案”，迫使施密特下台。

四、科尔的“中间派联合政府”

施密特下台后，1982年10月基民盟的赫尔穆特·科尔就任总理，组成了联盟党和自由民主党的联合政府，根舍仍为副总理兼外交部长。1983年1月联邦议院解散，提前举行第10届大选。联盟党获得48。8%的选票，自由民主党获7%的选票。科尔继续担任联邦总理，仍由根舍任副总理兼外交部长。科尔政府上台之初，正值司法机关调查大公司向政党非法捐款事件（“弗利克丑闻”），一批高官涉嫌卷入，其中有科尔政府的经济部长、自由民主党人拉姆斯多夫，联邦议院议长、基民盟的雷纳·巴泽尔（RainerBarzel，1924—2006）等。科尔本人也涉嫌在接受调查时说谎。1987年，拉姆斯多夫等人被法院宣布无罪，但被处罚款。科尔政府经受了这场冲击。1987年1月联邦议院大选，联盟党再次获胜，仍与自由民主党合作，科尔蝉联总理。

经过努力，财政状况得到改善：1982年赤字750亿马克，占国民生产总值的4。4%，1984年下降到338亿马克，占GNP的1。9%，1985年又下降到200亿马克，占GNP的1%。从1986年起再次上升，1987年达到380亿马克，占GNP的2%，但财政赤字迅猛上升的势头有所遏制。为鼓励投资，1984年公布《减税法》，1986年开始第一阶段，减税110亿马克；1988年进入第二阶段，减税140亿马克；到1990年减税总额达250亿马克。此外，政府还增加对中小企业的资助。为了既鼓励投资又兼顾物价，联邦银行降低贴现率和利率，同时控制货币量的增长。1982年联邦银行的货币增长量约6%，1985—1986年则为3%—5%。在遏制福利开支增长方面也采取了措施。1983年还暂停增加工资。经过努力，经济出现“低速、稳定和持续的增长”。1988年、1989年和1990年的增长率分别达到3。7%、4。2%和5。5%。而消费物价上涨率则由1982年5。2%，逐年下降到1985—1990年间的2。8%以下，其中1986年为-0。1%，1987年为0。2%。在此期间，联邦德国的出口额超过美国，跃居世界榜首。国际收支扭转了施密特政府末期的逆差状态。1982年实现全年顺差86。6亿马克。其后连年增加，1989年高达1346。9亿马克。黄金外汇储备也继续增加。经济领域的成效，提高了科尔本人的声誉和人们对科尔政府的信心。

不过，科尔政府面临的挑战仍然严峻。如煤钢工业结构性调整仍然任重道远；通讯和信息技术投资仍然与美、日相形见绌；劳动成本高居世界第二（仅次于瑞士）；能源、通讯和交通运输费用较高。1985年财政部的材料指出，快速上升的国债是近年来经济发展不利的主要原因，1983—1987年，仅联邦债务就增加了29%。这与国家继续以大量补贴来帮助经济调整，又要维持庞大的社会保障体系有关。尤其是“同失业作斗争”的一系列措施，未能达到目标。“青年失业”成为1983年5月基民盟大会的中心议题。政府扶持中小企业，以创造就业岗位。政府还向公司提供财政援助，以保住工作岗位。1984年制定法律，允许30万老年职工提前在58岁退休，条件是必须补充新职工。用于资助失业培训和再就业的开支增加。年轻人的失业率在一段时期中有所下降。然而每年的总失业人数仍超过200万。1985年高达230余万。失业率在9%左右，创历史新高。这与周期性危机、新技术革命、结构调整和转型有关。从1978年到1985年，仅萨尔钢铁工业雇用人数就由2。2万人减少到1。25万人。1987年工会同意煤炭和钢铁业未来几年内再裁减几万个工作岗位。1974—1984年，纺织机器制造业经改造和“合理化”，就业人员由约6万减少到3。8万。1976—1982年，纺织工业削减了7万工人。

同时，科尔政府改革福利制度，增加某些方面的福利开支，如国家用于职业培训和恢复工作能力，用于就业措施和老年雇员工资税补贴的开支1982年为69亿马克，1988年达到153亿马克。1982年失业者可领取12个月失业金，1988年则最多可领取32个月失业金。但总的福利开支增长速度则有所遏制。如福利预算由1982年的5250亿马克增至1988年的6600亿马克，每人每年享受的福利1982年为8524马克，1988年达到10740马克。增长速度显然低于70年代。同时，尽管雇员的实际收入在某些年份有所增长（与通货膨胀降低有关），但社会贫富差别总体有所加剧。全国雇员人数由1982年的2240万增加到1989年的2310万，其工资收入在国民收入中的份额却从1982年的73。8%下降到1989年的67。1%。与前一时期明显不同的是，雇员实际收入的增长明显低于企业家收入的增长，两者间形成逐渐扩大的“剪刀差”。

科尔政府时期，极端分子的活动并未绝迹。极右派如以库南为首的“民族社会主义行动阵线”改头换面进行活动，原“社会帝国党”头目雷默拼凑起“德国自由运动”。极右的“德国国家民主党”、自称“新右派”的“共和党”也利用民众的不满情绪，来争取选票。1989年“共和党”在柏林市议院选举中获得7。5%的选票。主要由第三代“红军派”分子进行的暴恐活动仍不时发生，针对政治、经济界要人、驻德美军基地和北约机构和人员，在80年代中期形成一个小**。官方对“红军派”的追捕一直未停。直到1990年，内政部长朔伊布勒（WolfgangSchuble，1942—）仍然宣称“红军派”是最大的恐怖主义威胁。