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第一 敌后根据地的民主建设与各项事业的发展（第1页）

第一节　敌后根据地的民主建设与各项事业的发展

一　根据地的民主建设

抗日战争推动了中共政权的民主建设。根据所面临的民族战争的新形势，中共适时调整了自己的政策，努力推动抗日民族统一战线的形成，将敌后政权建设成抗日民主政权。敌后根据地的民主建设包含了三个方面的重要内容：普遍的选举制，议行合一的参议会制和权力机关的三三制。

在抗战前的相当长一段时期内，中共在其领导下的地区实行的是苏维埃制度。这一制度是激烈的武装斗争时期的产物，它带有浓厚的无产阶级的阶级专政的革命性质。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定，苏维埃的全部权力“属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众”，“军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反革命分子是没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的。”据此，苏维埃选举法便剥夺了一切剥削者、反革命分子及其家属的选举权和被选举权。苏维埃政权成了纯粹的革命政权，革命阶级以外的其他人群不仅被排除于参与政权的管理之外，而且被剥夺了公民权。

抗日战争的新环境对共产党统治区的政权建设提出了要求，要求它适应民族战争而不是阶级战争的新形势。新的政权形式要能聚集一切力量用于对日战争，而不是选择革命阶级来对抗反革命阶级，它必须比苏维埃政权具有更大的包容性。审时度势，中共决定放弃带有强烈阶级性的苏维埃模式，实现普遍的公民权。1939年，《陕甘宁边区选举条例》明确列入无阶级区别的条款，规定：“凡居住边区境内之人民，年满十八者，无阶级、职业、男、女、宗教、民族、财产与文化程度之区别，经选举委员会登记，均有选举权与被选举权”。《陕甘宁边区施政纲领》亦明确提出：“保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权，除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚。”

边区民主的扩大，是建立广泛的抗日民主统一战线的需要。要建立统一战线，就必须修正限于阶级对象的民主，扩大民主的范围。正如陕甘宁边区政府一份文件所说：“统一战线模范政府的各种政策，应当根据各阶级的共同利害出发，凡是只对一阶级有利，对另一阶级有害的便不能作为政策决定的根据。……又如工人有更多的民主权利，地主资本家则完全剥夺其民主权利，现在则工人、农民、地主、资本家，都是平等的有权利。这就是表示各方面都是合作的、统一战线的。”

对于政权形式乃至政权的阶级实质的变化，中共内部也有个逐步统一思想的过程。如在1940年，对敌后政权的阶级实质，中共内部曾有所讨论。一些人主张将其定性为工农小资产阶级的政权，但中共中央最后的决定性意见是：敌后抗日民主政权在其阶级成分上，工农小资产阶级是主要的，但应当吸收进步的中产阶级分子及进步士绅加入。拒绝他们参加政权，对中共、对抗日都是不利的。“抗日民主政权应当在政策上和阶级实质上，都是抗日统一战线政权，即一切拥护抗日统一战线、不投降、不反共、不倒退的人都应当吸收其代表加入政权。”一个月后，中共中央再次发出指示，指出敌后政权的性质“是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。对于这种政权性质的明确了解和认真执行，将大有助于全国民主化的推动。过左和过右，均将给予全国人民以极坏的影响。”

陕甘宁边区采取“普遍、直接、平等、无记名之投票选举制”，因而比苏维埃选举制更具民主性。苏维埃选举是间接的，民众选举市乡代表，市乡代表选举区代表，区代表选举县代表，再如此一步步选举省代表、全国苏维埃代表，层层叠叠。选民的直接权力只限于选举市乡的代表。而边区的选举是直接的，民众可以直接选出从市乡到边区的各级参议会议员。各级参议会再选出同级政府。有关选举配额的规定也更为平等。如苏维埃选举时规定：农民居民30人选1代表，工人居民13人选1代表；边区则不分阶级阶层，一律公平对待。

纸上的东西要成为现实，还有相当的距离。由于各种客观和主观上的原因，选举一事并不总是能得到各地方政府的重视。于是，边区政府便规定：凡未经选举的地区，各级政府都是临时的；只有经过老百姓选举的政府，才能叫正式政府。边区政府并强调：“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命。”试图以此种强调来纠正一些人不重视民主选举的情况。

中国共产党试图将边区的民主建设当做一种示范，以推动它一直所呼吁的全国范围的民主进程。中共中央在一份有关陕甘宁特区大会选举的指示中指出：边区普选的民主政府，可以作为“全国民主政治之先导”。因此，中央很重视特区大会的选举，认为“特区的大会开幕将更进一步推动全国的民主力量，围绕在特权政府的周围，在活的榜样之下，为实现全国的民主制度而努力，为救亡图存而抗战到底。”特区政府在选举运动的宣传大纲中也指出：“我们这里是全国最民主、最自由的区域，所以我们要从这次特区政府选举运动中，使特区成为全国抗战与民主的模范区域，去影响与推动南京政府及旧式军队的改造，去争取抗战的胜利。”

中共一直要求在国民党统治区取得正式合法的地位。它首先在自己的统治区作出表率，宣布在陕甘宁边区，国民党及一切抗日党派均有合法地位，允许其有竞选与公开活动的自由。边区政府在其工作报告中曾举如下一例，引以为民主之证：“国民党肤施县党部在延安公开出版三四种壁报，张贴通衢，警察予以保护。共产党的印刷厂，替国民党印刷传单，已是尽人皆知的。”当然，国民党在边区的组织和活动并不因其合法化而获得多大发展，此举更多的是一种象征意义。但是这种给予一切党派合法地位的宣示，体现了中共对民主基本要素的尊重，并对国民党形成明显的压力。

敌后根据地民主政权建设的另一个重要内容是建立各级民意机关——参议会。边区参议会完全不同于国统区的国民参政会和各级参议会，它是一个拥有立法、议政、监督权的民意机关。以边区参议会为例，《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确规定它具有如下职权：选举边区政府主席、边区政府委员及边区高等法院院长，监督及弹劾边区各级政府的政务人员，批准关于民政、财政、建设、教育及地方军事的各项计划，通过边区政府所提出的预算案，决定废除或征收地方捐税，决定发行地方公债，议决边区的单行法规，监督及检查边区各级政府执行参议会决议案之事项，决定边区应兴、应革的重要事项等11个方面的职权。

由此可见，各级参议会实际上是各该级的最高权力机关，各级政府为各该级最高行政机关。条例规定：边区参议会每半年开会一次，县参议会每三个月开会一次，乡参议会每一个月开会一次。县以上参议会设立常驻机构，由议长、副议长、常驻议员组成参议会的常驻会。各级参议会的决议案送同级政府执行。如政府认为该决议案不当，应详具理由，送回原参议会复议。条例并规定了议员言论的豁免权：“各级参议会议员在议会中之言论及决议，对外不负责任”。这些权力，都是国民党统治区的参政会所不具有的。

参议员由选民直接选举产生，任期3年。此外，政府也可聘请勤劳国事，在社会、经济、文化各方面有名望者为议员，但聘请议员的名额不得超过议员总数的110。

1937年底，陕甘宁边区选举产生了边区议会，但因战争等原因，边区议会未能及时召开。1938年11月，根据首届国民参政会制定的省、市参议会组织条例，陕甘宁边区将边区议会改为边区参议会，所选出的边区议员改为边区参议员。1939年1月，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开。毛泽东等中共领导人与会讲演。

会议听取了边区政府主席林伯渠所作的政府工作报告，听取了高等法院及政府各厅、处的工作报告。会议通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区高等法院组织条例》《陕甘宁边区土地条例》等有关边区政权建设及施政方针的重要法令。会议选举产生了边区参议会常驻参议员和边区政府委员，选举高岗为边区参议会议长，林伯渠为边区政府主席，雷经天为高等法院院长。

1939年2月，新产生的边区政府委员宣誓就职，第一届民选政府正式成立。陕甘宁边区第一届参议会的召开和民选政府的建立，具有重大的标志性意义。边区的抗日民主政治建设由此而进入一个新的阶段，并为其他敌后根据地以及全国的民主政治树立了榜样。朱德指出：“在中国，由议会选举政府，决定施政方针，边区是第一个。”此后，其他抗日根据地也陆续成立了参议会。晋西北和山东为临时参议会。

由此，边区的政权结构包含三个组成部分：一是各级参议会。它由人民直接选举产生。二是政府机构。分边区、县、乡三级，主要领导人由同级参议会选举产生。在边区与县之间的专员公署，县与乡之间的区公署，分别为边区政府和县政府的派出机构。三是司法机关。边区设高等法院，专区设高等法院分院，县设县法院。边区和县的法院院长由同级参议会选举产生。

如果说普遍的选举制和参议会制度在西方民主制度中能找到其发端的话，那么三三制的实施则是中国共产党人的创造。1940年3月中共中央发出《抗日根据地的政权问题》的党内指示，强调敌后政权在性质上是抗日民族统一战线政权。指示规定，在政权的人员分配上，“共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。指示指出：共产党在政权中的领导作用，是要靠党员的质量来保证的，而不必有更多的人数，不是要盛气凌人地要人家服从，而是要以党的正确政策和自己的模范工作，使别人愿意接受我们的建议；使党外进步分子占三分之一，是为了争取小资产阶级群众；给中间派三分之一的位置，是为了争取中等资产阶级和开明绅士。

中共中央要求，在各级民意机关和行政机关中，必须尽力吸收进步分子与中间分子参加，“要教育干部党员与群众学会议会斗争的方式与民主作风，善于在民主斗争的形式、政府仲裁的形式下来保护基本群众的利益与实现党的政策，而不让别人感觉仍同国民党一样的‘一党专政’”。这样，中国共产党便在自己创造的一党领导、多方参与的形式和国民党的一党专政之间划出了一条分界线。

各敌后大区都比较认真地贯彻了三三制原则。在中共中央所在地的陕甘宁边区，1941年春根据三三制的原则进行了改选。同年11月，边区召开第二届参议会第一次会议，会议选举了9名常驻参议员，其中共产党员3人。会议选出了18人的边区政府委员会，其中共产党员7人，超出了13的规定，共产党员徐特立当即声明主动退出，获会议同意后，由党外人士增补。林伯渠当选为边区政府主席，著名党外人士李鼎铭当选为边区政府副主席。据统计，在1941年边区18个县的乡市选举中，共产党员平均只占19。8%，国民党员占4。9%，无党派人士占75。3%。党外人士担任乡以上干部者有3592人，确实占有了23的数额。

其他各根据地也都根据三三制原则进行了普选，建立起团结、民主的抗日政权。在晋绥根据地，国民党爱国将领续范亭当选为行政公署主任。在当选的临时参议会常驻委员和行政委员会委员中，共产党员原有49人，但后来退出2人，确实保证不超过13。山东根据地在1940年7月选举产生了省临时参议会，原全国救国会执行委员范铭枢当选为议长。1940年11月召开苏北临时参议会，选举了著名的爱国绅士韩国钧为名誉议长。晋冀鲁豫边区在1941年7月召开边区临时参议会，申伯纯当选为议长。

对于党与政权系统的关系，中共也做了明确规定，即共产党的领导“应该是原则的、政策、大政方针的领导”，而不能直接下达命令。《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》规定：“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关……在党团意见万一没有说服参议会及政府的大多数因而党团意见未被参议会及政府通过时，必须少数服从多数，不得违反民主集中制的原则”。由此可见，各地方党组织未被赋予凌驾于政府之上的权利，党对政府的领导只能通过在政权中工作的具体人员来实现。

三三制的全面推行，使统一战线有了更为坚实的基础和制度保证，根据地内的开明绅士由此得以进入政权机构，这为调动各方面的积极性、建设抗日根据地作出了重要贡献。如著名的“精兵简政”的建议便是由党外人士李鼎铭先生提出来的。1941年，陕甘宁边区及各敌后抗日根据地进入困难时期，为减轻人民负担、爱护和节省战争资源，李鼎铭等11人在1941年11月召开的陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上提出了《政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出的经济紊乱之现象案》，提出在目前人民困苦、资源薄弱的情况下，“欲求不因经济枯竭而限制军政发展，亦不因军政发展而伤害经济命脉”，“对于军事应实行精兵主义加强战斗力，……对于政府应实行简政主义，充实政府机构，以人少事精、胜任职责为原则”。会议接受了这一提案，作出了精兵简政的决议。

中共中央对这一倡议非常重视。12月17日，中共中央向各根据地发出指示，指出：为进行长期斗争，准备将来反攻，必须普遍地实行“精兵简政”；敌后抗战能否长期坚持的最重要条件，就是这些根据地居民是否能养活我们，能否维持居民的抗日积极性。因此精兵简政、节省民力是目前迫切的重要的任务，要求各地整顿各级党政机关及民众团体，紧缩机构人员编制，使党、政机关和民众团体的全部脱产人数不超过居民总数的3%。

根据这一指示，各根据地都进行了精兵简政。如在华北最大的根据地晋冀鲁豫根据地，其太行区中集中了大量的领导机关，不仅有边区党、政、军的最高领导机关，如中共中央北方局太行分局、边区政府和边区参议会、第129师师部及直属部队，还有领导整个华北抗战的中共中央北方局、八路军前方指挥部及直属部队。人民负担比较沉重。边区政府进行了大规模的简政，调整合并行政机构。边区决定：专署兼理所在地的县政府，县政府兼理所在区的区政；一些邻县进行了合并，如邢东、邢西合并为邢台，平南、平北合并为平顺，武南、磁县合并为武磁；各区也进行了合并，以减少原有区数的40%为目标；各村则采取了联合村的形式，以减少工作人员。八路军主力部队也进行了精简。第129师直属机构由29个单位减为12个单位，人员由2627人减少到1163人。太行区内的八路军，包括第129师师直、各旅、各军分区机构，共裁减151个单位，减少6650人。

1943年，边区进一步进行精兵简政。经过三次大规模的精简之后，太行全区军政人员减少6万。政府系统的工作人员，如以1940年人数为100，到1943年时已减少了51%。兼太行行署的晋冀鲁豫边区政府的减幅尤巨，由548人减少到100人，八路军前方总部机关则和第129师师部合并办公。最终，该区党政军脱产人员被压缩到边区人口的3%以下。

各根据地都积极推行精兵简政的政策，使党政机构过于庞大而超出根据地经济承受力的状况得到了根本扭转，人民的负担得以减轻。以太行区为例，1943年后太行区由于精简而节约的经费占全部预算的46%，全太行区每月可节约公粮7000石，节约经费60万元。农民的负担由此大为减轻。该区1943年征收的公粮比1941年减少近13。在各方的共同努力下，根据地由此度过了最困难的时期。

二　减租减息与大生产运动