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第一 第一次民主宪政运动（第1页）

第一节　第一次民主宪政运动

一　以国民参政会为中心的民主宪政运动

1939年2月，在国民参政会一届三次会议上，周览等51名参政员提出《请确立民主法治制度以奠定建国基础案》。该案提出确立民主法治制度的理由之一，便是中国近年来国家日趋统一，政府权力日益扩大，有许多以往并不属政府管理范围的事，如今也统归政府处理，“如人民参政之权力，不能与政府权力之扩张亦步亦趋，势必造成一个极权国家，与整个民族之前途有异常不良之影响。故此事不能不急求逐渐增加人民参政之权力。”因此，该案提出三方面的建议：（一）政府行为应法律化；（二）政府设施应制度化；（三）政府体制应民主化。政府一切行动须以法律为准绳，不可以一时人事之方便，而违反、忽略或曲解法律；必须建立选用贤才的吏治制度，公务人员权责必须分明，机关系统必须清楚。该案表示：它并不谋求改变目前政府由国民党指导和组织这一现实，“然由党所组织，且受党所指导之政府，仍应向国民负责。国民如依法对政府表示不满，政府仍不能设法满人意时，党应分别轻重，加以改正或改组。”该案要求改善和加强国民参政会，使之成为民意机关，拥有依法监督行政的权力。

此外，董必武等提《加强民权主义的实施发扬民气以利抗战案》，张澜等提《抗战建国之后方政治必须选任人才案》，罗文干等提《请政府实行选贤与能以澄清吏治案》等，这些提案都提出了改善政治、推进民主的要求。蒋介石在会议上也作出表示：本会的历史的使命，是要建立民主政治的基础，“世界上最有力最巩固的政治，一定是建筑在民意之上，一定是以人民的利害为利害，人民的视听为视听。”这一次会议可以说是民主宪政运动的先声。

1939年9月9日至18日，国民参政会一届四次会议在重庆召开。这次会议成了民主宪政运动的起点。会前，毛泽东等7位中共参政员于9月8日发表了《我们对于过去参政会工作和目前时局的意见》，分别在政治、军事、经济、财政、外交及党派合作等方面提出了一系列主张。在政治方面，提出“容纳各党各派人才，提高战时行政机构效能”，“实行战时民主，严惩对民众和青年的非法压迫行为，切实保障人民有言论出版集会结社及武装抗敌之权利”。在党派合作方面，要求“明令保障各抗日党派之合法权力，认真取消各种所谓防制异党活动办法”，“严令禁止对共产党及其他抗战党派之歧视压迫行为”。这一意见的公开发表产生了很大反响，为这次会议的民主诉求拉开了序幕。

会议期间，中共参政员陈绍禹领衔提出《请政府明令保障各抗日党派合法地位案》，其中要求：（一）由国民政府明令保障各抗战党派之合法权利；（二）由国民政府明令取消各种所谓“防制异党活动办法”，严令禁止借口所谓“异党”党籍或思想问题，而对人民和青年实行非法压迫之行为；（三）在各种抗战工作中，各抗日党派之党员一律有服务之权利，严禁因党派私见而摒弃国家有用之才。

由中国青年党参政员左舜生、国家社会党参政员张君劢、第三党参政员章伯钧等36人提出的《请结束党治立施宪政以安定人心发扬民力而利抗战案》指出：抗战两年，所流者全国国民之赤血，所竭者全国国民之脂膏。在现行党治下，政府仅能对党负责，对全国国民几无责任可言。名不正，则言不顺，如此而要求国民效死恐后，于义终有未安。该案也提出三点要求：（一）授权国民参政会推选若干人，组织宪法起草委员会，制定一可使全国共同遵守的宪法；（二）在国民大会未召集之前，行政院暂对国民参政会负责，省市县政府分别暂对各级临时民意机关负责；（三）于最短期内颁布宪法，结束党治，全国各党各派一律公开活动，共维国命。

会议共收到了7份有关开放民主、改革政治的提案，其中包括《请政府遵照中国国民党第五次全国代表大会决议案定期召集国民大会制定宪法开始宪政案》。这一提案是在看到其他党派的提案后，国民党方面连夜研究，决定由国民党参政员中年龄最长者孔庚领衔提出的，意在争夺主动权，并为国民党打圆场。该案称：“政府遵照中国国民党第五次全国代表大会决议，原已定期召集国民大会，并经积极筹备。嗣以抗战军兴，致陷停顿，惟抗战军事攸赖长期努力，建国工作必须同时进展，爰建议政府召开国民大会制定宪法，开始宪政。”实际上是要表明国民党是有意实施宪政的，只是因日本侵略而受到干扰而已。

这些提案的内容可分为两大部分：一是要求开放民主，保障各党派合法权利，启用各方贤才；一是要求召开国民大会，制定宪法，结束党治。9月15日，在负责审查内政提案的第三提案审查委员会对这些提案进行审查的过程中，国民党参政员和其他党派参政员之间爆发了激烈的争辩。争论的焦点也主要围绕着这两点，一方主张在审查决议中写明各党派地位平等，保障各党派的合法权利，写明要“结束党治”，另一方则坚决反对。争辩至凌晨仍无结果。次日，双方各作让步，达成妥协。

作为调和产物的审查报告《请政府明令定期召开国民大会制定宪法实施宪政案》，融合各方意见，提出治本和治标两种办法。治本办法为：（一）请政府明令定期召集国民大会，制定宪法，实行宪政；（二）由议长指定参政员若干人，组织国民参政会宪政期成会，协助政府促进宪政。治标办法为：（一）请政府明令宣布，除汉奸外，全国人民在法律上，其政治地位一律平等；（二）为因应战时需要，政府行政机构应加充实并改进，借以集中我国各方人才从事抗战建国工作，争取最后胜利。该案获参政会大会通过后，参政会议长蒋介石先后指定黄炎培、张君劢、周览等25人组成国民参政会宪政期成会，协助修改宪法，促进宪政。

国民参政会会议结束后，一场民主宪政运动便在全国掀起。10月1日，沈钧儒、张澜等参政员在重庆发起召开宪政问题座谈会，出席第一次座谈会的便有参政员80人。该座谈会共举行了八次。第四次座谈会时，决定成立重庆各界宪政促进会，并推选黄炎培、沈钧儒、李璜、董必武等85人为筹备委员。12月5日，重庆各界宪政促进会正式成立。

在各党派的推动下，国民党不得不作出相应的表示。1939年11月17日，国民党五届六中全会通过《定期召集国民大会并限期办竣选举案》。该决议称：政府在战前便已决定召开国民大会并筹办选举，但因突发卢沟桥事变，全面抗战开始，选举受其影响。国民大会的召开虽因此而延期，但“本党企求宪政之早日实现，实始终无间”，“揆之抗战建国同时并进之义，召集国民大会，制定宪法，以确立建国基础，实有积极进行之必要”。会议决定：定于次年11月12日召开国民大会，在次年6月底之前结束一切选举手续，确定全部代表名单。需要指出的是，国民党中央的这一决定，是以全部承认战前一党专政的情况下选举产生的代表为基础的。在战前代表的选举中，区域选举与职业选举（农工商团体选举）基本完成，只有冀、察、平、津尚未举办。在自由职业团体的选举与特种选举中，东四省选举及蒙藏、海外、军队选举尚未完成。会议代表总数的34已在战前产生。

国民党的这一允诺使人们对实施宪政充满期望。对国民政府1936年5月5日公布的宪法草案（亦称“五五宪草”）的修订便成为人们极为关注的热点。1939年11月24日，宪政期成会召开第二次会议，听取了有关国民党五届六中全会关于定期召集国民大会的报告以及听取了1936年颁布宪法草案及办理代表选举经过的报告，决定着手征集各方对“五五宪草”的意见。至1940年3月20日，在广泛听取各界意见的基础上，宪政期成会召开了修订宪草的讨论会，会期长达10天。会议最后提出了《中华民国宪法草案（五五宪草）修正草案》。

该修正案的最引人注目之处，是建议在国民大会闭会期间设立一个名为“国民大会议政会”的机构，作为国民大会监督政府实施宪政和各种国策的常设机构。起草者认为：五五宪草的最大缺点是不便人民行使政权，国民大会三年才召开一次，而常设的立法院又非政权机关。虽有人主张将立法院权力扩大，使其有制裁政府的权力，但立法院为治权机关，让其行使政权，不符合孙中山先生有关政权、治权划分的遗教。也有人主张将国民大会人数减少，会期加多，但孙中山先生的遗教对每县市选代表一人早已确定，不宜改变，而且，“倘每县市平均不能有一代表亦不甚妥；倘不减少代表人数，则如此庞大机关会期太多运用又感不灵”。因此，宪政期成会提出了议政会的构想。议政会由国民大会选举议政员150人至200人组成，每6个月举行一次会议。该会议的职权包括：在国民大会闭会期间议决戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案；复决立法院所议决之预算案、决算案；创制立法原则并复决立法院之法律案，经其复决通过的法律案，总统得依法公布之；受理监察院向国民大会提出的弹劾案；对行政院院长、各部部长、各委员会委员长提出不信任案，议政会通过不信任案后，相关人员即应去职；对国家政策或行政措施，得向总统及各院院长、部长及委员会委员长提出质询，并听取报告等。起草者认为：议政会所拥有的复决立法院决议和对行政院可通过不信任案这两大权力，可使立法院成为立法技术上的专门机关，而这与孙中山先生五权分离的遗教精神相符合。立法院决议，再经议政会审核，则法律案等等必将更审慎周详。这样，立法院有能，议政会有权，又与孙中山遗教精神相符合。而对行政院可通过不信任案，则为人民对行政实行有限度的监督制裁。这样，才能做到用人必选贤举能，做到政府有能，人民有权。

1940年4月1日，一届五次参政会在重庆开幕。宪法期成会将宪法修改草案提交会议讨论。该草案遭到了国民党参政员的强烈反对，双方展开激烈争辩。身为议长的蒋介石对草案中限制政府权力的规定也表示了不满。他在即席演说中批评该案“袭取欧西之议会政治”，与孙中山的五权宪法“完全不合”，并指责该案“对行政之束缚太甚”，实“为不能施行之制度”，“今后国人如以国事倚畀于人，亦就不要束缚人才行”。

双方意见相持不下，最后参政会秘书长王世杰宣读了议长蒋介石的两条意见，作为会议的决议予以通过。其内容为：（一）本会宪政期成会草拟之中华民国宪法草案修正案暨其附带建议，及反对设置国民大会议政会者之意见，并送政府。前项反对意见，由秘书处征询发言人意见后予以整理。（二）参政员对于宪政期成会修正案其他部分持异议者，如有四十人以上之连署，并于5月15日以前送本会秘书处，应由秘书处移送政府。于是，对宪草修正案遂不再讨论，也不付诸会议表决。

宪草修正案送交政府、由政府斟酌办理的命运是可想而知的。该案此后便被国民政府束之高阁。4月18日，国民政府公布《宪政问题集会结社言论暂行办法》，对各地有关宪政问题的讨论加以种种限制。宪政运动进入低潮。9月，国民政府进而宣布：因各地交通受战事影响，原定于本年11月12日召开的国民大会不能按期举行，何时开会，日期另行决定。第一次宪政运动至此无果而终。

二　中国共产党与宪政运动

与国民党打了多年交道的中共对国民党能在多大的程度上实施民主、开放政权，一直心存疑虑。尽管从抗战伊始中共便要求民主，但它并未天真地期望会很快实现。在一定程度上，要求民主是一种斗争策略。1939年6月，中共在延安召开高级干部会议，毛泽东在总结报告中指出：在当前的形势下，“不应过分强调民主民生”，目前应当强调的是反投降，不能同时有几个强调，“民主民生在国民党区域是宣传口号，不是行动口号”。这表明，中共对于国民党能否真正地实施民主其实并不抱多大指望。中共作出这一决策的背景是：1939年中期，国共之间的摩擦频繁起来，中共担心国民党在反共的基础上与日本达成妥协。因此，中共中央要求将主要精力集中在宣传坚持抗战反对投降上。

1939年秋，随着一届四次国民参政会的召开，宪政运动逐渐进入**，中共敏锐地意识到投入这一运动的必要性，因为要求民主与坚持抗战、反投降并不矛盾，并能由此获得各方的同情和支持，更有力地防止内战的发生。因此，中共中央在10月2日发出关于宪政运动的第一次指示，将反投降与要求民主并举，要求“各级党部应运用本届参政会的进步决议，用各种方法来加强反汪、反投降、反分裂、反倒退及要求实行民主、实行宪政的运动”。中央指示各地“要求立刻实行民主政治，召集真正民选的全权的国民大会，实施宪政”，“积极参加国民宪政会期成会的各种宪政运动”。