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第二 魏玛宪法与凡尔赛和约（第1页）

第二节《魏玛宪法》与《凡尔赛和约》

就在革命风暴中，共和国的制度建设拉开了帷幕。对内，《魏玛宪法》（WeimarerVerfassung）奠定了德国的民主框架；对外，《凡尔赛和约》（DerVersailerVertrag）重新恢复了和平格局。然而，过于超前的民主理念却使《魏玛宪法》生不逢时，大国操纵的外交谈判又使《凡尔赛和约》成为民主的负担。期待中的民主与和平并没有随着共和国的建立而实现。相反，卡普吕特维茨暴动（Kapp-LüttwitzPutsch）造成了民主体制的生存危机，在赔款阴影下的外交博弈则暴露出共和国的捉襟见肘，外长拉特瑙（WalterRathenau，1867—1922）最终倒在了反民主势力射来的毒箭之下。

一、魏玛国民会议与《魏玛宪法》

在德国近现代史上，立宪是每一次政治体制变革的必由之路。1918年11月14日，艾伯特任命自由主义者、国家法学教授普罗伊斯（HugoPreu，1860—1925）担任内务部国务秘书，负责宪法起草工作。

普罗伊斯生于一个犹太商人家庭，曾在海德堡大学、柏林大学和哥廷根大学学习法学、历史学和哲学。1883年，他在哥廷根大学获得法学博士学位。6年后，他又通过法学教授职业资格论文考试。然而由于他是犹太人，且在政治立场上属于左翼民主自由派，故长期没有获得正式教席。直到1906年，他才获聘担任柏林贸易高等学校（BerlinerHandelshochschule）的教授。1910年，在社民党的支持下，他当选柏林市议员，进入大柏林地区的规划委员会工作，从此开始学术和政治的双重生涯。

普罗伊斯信奉基尔克（OttovonGierke，1841—1921）的有机国家理论，强调自治管理的重要性。1915年，他提出把“专制国家”改造为“人民国家”（Volksstaat）的政治使命。1917年7月，他在备忘录中不仅论证了“根本变革制度”的必要性，而且还根据1849年法兰克福宪法（FrankfurterReichsverfassung）的基本权利体系，提出了修改1871年宪法的一系列具体方案。

革命爆发后，普罗伊斯反对代表会体制和无产阶级专政，要求资产阶级获得“完全平等负责的合作（机会）”。显然，这一政治立场同多数派社民党人相契合。

普罗伊斯成立了一个宪法起草咨询委员会，于12月底完成第一稿。该稿有五大特征：（1）速战速决，以避免法兰克福宪法因拖沓而失去契机的命运；（2）对中央与地方关系进行颠覆性的调整，提出了“分权化的统一制国家”（dezeeEi）的想法，即确保中央政府权力，同时肢解普鲁士，把全国分为16个省区（Gebiete），保证各地区之间的权力平衡；（3）完全无视革命的进程，甚至拒绝在草案中接纳“代表会”这一概念；（4）有意识地接受美国宪法观念，特别在总统职位的设立上；（5）克服“议会专制”的观念占据主流，设置了一个议会制与总统制的双重权力。

这份带有明显左翼自由主义风格的宪法草案虽然简单，但已大致勾勒出一个“法治国家”（Rechtsstaat）的基本框架。然而，出乎普罗伊斯意料的是，从宪法草案第一稿到定稿，居然还花费整整7个月的时间，并经历了数次重大修改：1月20日第二稿；2月17日第三稿；2月21日第四稿。

第四稿是中央政府的正式提案，被提交给国民会议审议。这被称作“核心立宪程序”，包括了5个阶段：大会一读、宪法委员会审议、大会二读、大会三读、最终表决。2月24日，普罗伊斯首先代表政府对宪法草案作说明。此后，大会进行了三次集中辩论，议员们阐述了各自的政党立场。3月5日，因柏林局势混乱，而迁至魏玛召开的国民会议成立一个由28人组成的宪法委员会（Verfassungsausschuss，又称“第八委员会”或“二十八人委员会”），由其负责逐句审议。该委员会按照国会中的议席比例构成，参加者均为各党的领袖人物或知名的国家法学者，大多参与了集中辩论。该委员会把宪法草案分为12段，每一段由2名成员进行修改。

宪法委员会共举行了42次会议，到6月18日向国民会议递交了宪法草案第五稿。第五稿在清除地方主义的同时，也在地方立法权方面适当做了妥协，并继续扩大基本权利的内容。7月2日—22日，大会对宪法进行了二读。7月29日—31日，大会进行了三读。

在国民会议的讨论中，围绕在宪法草案上的争议已远远超越了基本权利的多寡问题以及中央—地方的关系问题，而是牵涉到更多的具体内容，其中的焦点问题主要有以下三个：

第一，国名问题。革命初期，“共和国”（Republik）是社会主义者愿意使用的字眼。然而在大多数人的潜意识中，“Reich”一词却从未消失过。在宪法草案第一稿中，普罗伊斯十分自然地把新国家称之为“德意志国家”（DeutschesReich）。2月10日，国会通过的权力法案被称为《临时国家权力法》（Gesetzüberdievewalt）。根据该法，总统等职位前都加上了“Reich”一词。左翼则认为“Reich”拥有不好的声誉，是同暴力和统治者联系在一起的，应改为“德意志共和国”的名称。这种观念得到了独立社会民主党人的支持。在两种观点之间的是由民主党主席弗里德里希·瑙曼（Friedri，1860—1919）曾经提出过的“德意志联邦”（Deutsd）。但响应者寥寥。最终，“Reich”这一名称获得了多数支持，并被写入宪法之中。不过，经过这场国名之争，普罗伊斯等人也看到了“Reich”一词同专制国家原则之间的联系，故而在宪法第一条中便用“德意志国家为共和政体”这样一句话来强调新国家的特征。

第二，国旗问题。国旗同样是重要的政治符号之一。右翼政党主张沿用第二帝国的黑白红三色旗，以象征国家的统一；独立社会民主党提出用红色来象征社会主义理想；中左翼政党们则坚持用1848年革命的黑红金三色旗，以象征政治自由与国家统一。最终国会通过了妥协方案：黑红金为国旗颜色，商船则保留黑白红颜色，但在旗子上必须涂有新国旗颜色。

第三，代表会体制问题。3月20日，劳动部长鲍尔首次提出“将工人代表会固定到宪法中”的草案。4月4日，内阁敲定了最后修改的方案，即宪法草案第34条a。这份方案后经国会辩论，才形成第165条“代表会条款”，即用“工人代表会”的形式确立劳资利益团体之间的“劳动共同体”；同时，又用“经济委员会”的形式确立更大范围内的社会合作模式，以社会议会来补充政治议会。

除上述提到的焦点问题外，议员们还在总统权力、议会制、普选制等问题上存在争议，也曾对基本权利的表述方式、内容和实现手段等方面有过激烈的对峙。

在长达7个月的立宪进程中，围绕在宪法草案上的重大争议问题及其历次修改，无一不反映出新国家与旧帝国之间“理不清，理还乱”的复杂关联。革命本来划出了一条泾渭分明的分界线，然而政治力量对比的快速变化却使得同传统决裂的声音不断沉沦，强调延续性的口号反而能获得多数人的响应。纵然如“代表会”条款等喻示着德国历史的新开端，但更多的决议却成为向传统妥协的牺牲品。当然，从另一角度看，立宪进程的复杂化却是德国政治体制实现民主化的反映，各党派之所以能平等地施加影响，无疑应归功于共和国的时代新精神。

7月31日晚，国民会议对宪法草案的最终文本进行表决。在420名议员中，338人出席会议，其中262人赞成、75人反对、1人弃权，宪法得以通过。8月11日，总统艾伯特在图林根州（Thüringen）的黑堡（Schwarzburg）签署新宪法。3天后，《立法通告》第152号在柏林宣布新宪法正式实施。

新宪法除前言外，共分三部分181条。第一篇“国家之组织及其职责”共108条，下设7章。第1章讨论中央与地方的关系，第2—4章分别介绍议会、总统与政府、参议会等中央机构，第5—7章分别列举立法、行政与司法三种职能的归属及其行使原则。第二篇“德国人民的基本权利和基本义务”共57条，下设5章，分别讨论个人、社会、信仰与宗教团体、教育及学校、经济生活等方面的基本权利和基本义务。“过渡规定及终结规定”共16条，一方面对中央机构尚未成立之前、领土范围尚未确定之前、具体法规尚未公布之前的过渡期及过渡方法做出规定，另一方面则对一些例外情况做出补充说明。

在国体方面，新宪法开宗明义地规定“德意志国家为共和政体”，并强调人民主权论——“国权出自人民”（第1条）。为此，1848年革命中代表“统一与自由运动”的黑红金三色旗被确立为国旗，即便在保留黑白红三色旗的商旗上也必须镶上黑红金三色旗，以作为共和政体的象征（第3条）。

在中央与地方的关系方面，新宪法在构建强势中央权力的同时，也为地方权力预留一定空间。新宪法列举了国家拥有立法权的40个领域，包括外交、国防、币值、税制、法律、宗教、教育、丧葬等方面，覆盖面极广（第6—10条）。其中，第9条规定还涉及具有巨大伸缩性的社会福利、公共秩序及安全等两方面，以至于国家的立法权范围在理论上可被无限延伸。新宪法还赋予中央政府干涉各州的3种权力：抗议乃至废止地方法律的权力（第12—13条）；发布指示乃至直接派遣特派员去监督地方执行国家法律的权力（第15条）；组织选民公决以确定重新划分行政区域的权力（第18条）。不过，尽管如此，各州立法权并未如有的学者所言“被挤压得一钱不值”。新宪法将中央立法权分为“专有”和“可有”两部分。专有立法主要指外交、殖民制度、国籍移民及引渡、兵役法、货币制度、关税制度、邮政电报及电话制度，地方无权染指（第6条）。但在可有立法范围内，“若国家不行使其立法权时，各州得保留之”（第12条）。若地方法律与国家法律发生疑义或冲突，或地方政府发现国家法律的缺陷时，各州也有权请求国家的相应最高级别的法院予以仲裁（第1-14条）。当然，若同帝国时期相比，地方权力已被大大压缩。从具体范围而言，各州虽保留独立的州宪法，但在行政方面仅拥有针对警察、教育和城镇政府的权力。

在中央机构方面，新宪法结合三权分立和权力平衡的双重原则，分别设立以下组织：

第一，国会（Reichstag）是最高国家机关和重要的立法机构之一。它由年满20岁以上的德国公民，依照比例代表制，用普遍、平等、直接、秘密的方法选举产生的议员组成（第22条）。“比例代表制”又称“巴登制度”，是战前巴登邦国采用的一种选举制度。按此制度，议席总数不定，每6万张选票设1个议席，各政党在各州所获选票的尾数可以相加，最后剩余的选票满3万张即可增加1个议席。

议员人选相当宽泛，只要当选并通过审查，行政官员和现役军人亦可兼任议员（第39条）。议员拥有三大特权：言行自由权，即不因“行使议员职权而发表之言论，受司法上或纪律上之惩处，并不得于议会以外使负任何责任”（第30、36条）；会期中的不可侵犯权，即在议会召开期间，未经议会批准，“不得以犯法行为而受审问或被逮捕”（第37条）；拒绝作证权，即对受托之人或事“有权拒绝作证”（第38条）。除此之外，议员不仅可以免费乘坐境内所有火车，并有权领取“薪金”（第40条）。

国会任期四年（第23条）。它拥有一整套自治权，包括：自行集会权（第24条）、自行组织权（第29条）、自我管理权（第27—28条）、自定议事规则权（第26、31—35条）。

国会的最重要职能是立法权，它覆盖内政外交各方面，庞大而完整（第68条）。但它又不是唯一的立法机构。若国会通过的法律受到参议会或总统的质疑，或110选民请愿上交而遭国会拒绝接受的预算、赋税及薪水提案，均可由总统交付选民公决（第73、74条）。国会的第二项职能是信任权，即信任与不信任政府的权力，并要求政府对之负责。政府中任何人员若不受国会的信任，则应立即退职（第54条）。若国会不再信任总统，有权通过选民公决的方式罢免他（第43条）。国会的第三项职能是监督权，即监督政府和总统实施宪法的权力。国会有权听取总统宣誓（第42条）、审查总统临时实施的紧急措施（第48条）。国会的最后一项职能是弹劾权，即制止总统或政府任何成员违宪违法行为的权力。若国会认为政府和总统违背国家宪法或法律，则有权上诉高等法院（第59条）。

第二，总统（Reit）是兼有行政和立法功能的职务。唯有全体选民拥有选举或罢免总统的权力（第41、43条）。年满35岁以上的公民拥有被选举权，但议员除外（第41、44条）。总统任职年限为7年，可连任（第43条）。

在行政方面，总统拥有缔结同盟、订立条约、授受使节、宣战媾和、任免政府、公布法律、领导军队、行使特赦等权力（第45—47、49、53、70条）。在紧急状况下，总统还拥有一种“独裁权”：第48条规定：若某州“不尽其依照宪法或法律所规定之义务时”，总统有权“用兵力强制之”；若“境内公共安宁及秩序有被扰乱或危害时”，总统有权“采取必要处置，甚至使用武力，以求达到稳定之目的”；在上述情况下，总统有权侵犯宪法所保护的“人身自由权”“居住不得侵犯权”“通信保密权”“言论自由权”“自由集会权”“自由结社权”和“所有权应受保障权”。

在立法方面，总统被视作平衡“议会专制”的工具，因而他既有权在一个月内把国会通过的法律交付选民公决，也有权把110选民提出的有关预算、赋税及薪水方面的提案交付选民公决（第73条）。

第三，政府（Reichsregierung）是主要的行政机构。中央政府由内阁总理（PrsidentendesReiisteriums）和各部部长组成（第53条）。他们由总统任免，但需要获得国会的信任（第53、54条）。内阁总理有权制定施政纲领，但内阁实行共同决议制（第56—58条）。

政府除管理相应行政事务的权力外（第78—101条），还有权向国会提出法案（第68条）。总统的一切命令或处分，必须得到内阁总理或相关部长的“副署”，才能拥有效力（第50条）。在总统因故不能行使职权时，内阁总理有权进行代理（第50条）。

第四，参议会（Reichsrat）是一个比较独特的国家机关。首先，它是各州政府在中央层面的唯一代表机构，是地方政府向中央机构表达诉求的唯一渠道。其次，它又是政权的组成部分，因为“参议会及其各委员会的主席，由联邦政府之各部部长充任”（第65条）。最后，它在立法和行政方面拥有协助权。它并非是同国会并行的立法机构，但有权对中央政府的草案或国会通过的法律（甚至宪法）提出异议（第69、74、75条）、审查政府的行政法规（第77、88、91条）。由于参议会的正式代表均为各州政府成员，各州州长通常也出席参议会的会议，所以它有权要求政府“通报日常执行政务”，并参加讨论重大事件（第67条）。

参议会以州为单位。每70万人得1个议席，但每州至少获得1个议席，而且任何一州的议席不得超过总数的25（第61条）。普鲁士的代表除13名州政府代表外，还包括12个省代表和柏林市的1名代表（第63条）。此外，新宪法还为奥地利（sterreich）并入德国预留空间：在其并入前，奥地利代表只有咨询权，无投票权；在其并入后，按人口比例获得议席（第61条）。

第五，行政法院（Verwaltu）与国事法院（derStaatsgerichtshofdesdeutsReichs）是主要的两种司法机构。新宪法排斥所谓的“特别法院”，而把“保护个人对于行政机构之命令及处分”的权力交给了行政法院（第106条）。而国事法院则负责处理中央与地方、地方之间的矛盾和冲突（第107、13、19条）。