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第二 总统内阁的实践与失败 一布吕宁内阁（第1页）

第二节总统内阁的实践与失败一、布吕宁内阁

从1930年3月末起，魏玛共和国迎来了奇特而短暂的三届“总统内阁”。它们主要依赖总统兴登堡的信赖，无需对国会负责。当然，这种执政模式仍然属于《魏玛宪法》所允许的范围，被视作应对一系列国家危机的必要手段，并不完全等同于独裁体制。三任总理布吕宁、巴本（FranzvonPapen，1879—1969）和施莱歇尔尽管彼此理念有所区别，但都曾试图获得国会多数的支持。然而，他们失败了。更为糟糕的是，他们期待以解散国会、重新选举的方式来改变尴尬执政的困境，结果反而使反民主力量在短期内激增，特别是让纳粹党一跃成为国会第一大党，以致政治恶化的局势一发而不可收拾。

1930年3月29日，中央党国会党团主席布吕宁被总统兴登堡任命为总理。关于布吕宁在德国走向纳粹独裁之路上的角色，曾是德国学术界的争议话题。一些学者认为，布吕宁故意改变魏玛民主体制，其目的就是为了恢复君主专制政体——这一点又被布吕宁的回忆录所证实，他坦言：“我一再把自己视作总统的信托人（Vertrauensmann）；我希望让他维持国家元首的地位，使之有可能和平地复兴君主制。这就是我整个政策的立足点”。从这一意义上说，布吕宁必须承担共和国灭亡的责任。另一些学者指出，布吕宁的回忆录部分歪曲了史实，高估了内阁的行动能力，而且他推行紧缩政策以解决赔款问题的理念也是情有可原的。只不过这种以“总统内阁”来处理危机的模式不合时宜，最终导致了更坏的结果。事实上，布吕宁的个人政治倾向与当时政治经济局势的发展方向结合起来，共同决定了布吕宁“不是魏玛共和国解体前的最后一位总理，而是德国民主解体进程中的第一位总理。”

正如前文所言，在米勒内阁陷入危机时，总统原本有机会施予援手，但他却没有这么做。恰恰相反，就在米勒辞职的当天晚上（3月27日），兴登堡就向布吕宁发出了“非正式的”邀请：“在我的一生中，所有人都离我而去。您必须向我承诺，您与您的政党一起，不会在我的人生末端扔下我不管。”这里的首要问题是：除了兴登堡不喜欢社民党人外，还有其他什么原因导致这位年迈总统放弃大联盟政府，转而考虑建立一个“总统内阁”？

事实上，兴登堡对“总统内阁”的兴趣不是他自己的突发奇想，而是源于比较复杂的法律观念与意识形态。

在《魏玛宪法》起草时，不少法学家为了避免“国会独裁”或“议而不决”等情况的发生，一位“全民选举产生的、超越党派的”总统被视作“紧急救援者”、“代皇帝”、“宪法的保护伞”或“国会的对等物”。为此，宪法第48条规定：

“（1）联邦总统，对于联邦中某一州，如不尽其依照联邦宪法或联邦法律所规定之义务时，得用兵力强制之；

（2）联邦总统于德意志联邦内之公共安宁及秩序，视为有被扰乱或危害时，为恢复公共安宁及秩序起见，得取必要之处置，必要时更得使用武力，以求达此目的。

（3）联邦总统得临时将本法第114、115、117、118、123、124及153各条规定之基本权利之全部或一部分停止之。

本条第1款第2款两项规定之处置，得由联邦总统或联邦国会之请求而废止之。

其详细，另以联邦法律规定之。”

魏玛初期，艾伯特便在面临卡普暴动或中德骚乱时，采用发布紧急条令及派驻军队的方法。在这一意义上，撇开国会而成立一个总统所信赖的内阁，也属于题中应有之义。

当然，根据宪法，这一“总统内阁”并不是为了建立独裁体制，而是紧急状态下的权宜之计。其最终目标是为了“恢复公共安宁及秩序”。因此，倘若“总统内阁”无法取得国会多数支持，总统有权解散国会，然后通过重新选举的方式来创造一个有利于中央政府执政的国会。宪法第25条写道：“（1）联邦总统得解散联邦国会，但出于同一之原因，仅得解散国会一次。（2）新选举最迟应限于联邦国会被解散后之第60日行之。”不过，即便在法学界，人们对于“紧急状态”的界定仍然存在争议。特别在保守派看来，倘若总统权力可以藉此扩大，则有希望恢复“强人统治”。

在兴登堡当选为总统后，保守派的热情更为高涨。如无党派政治家路德不仅组建过少数派内阁，而且还在1928年成立所谓“国家革新同盟”（BundzurErneuerungdesReichs），对强人政权提出一系列具体建议。“年青保守派”埃德加·尤里乌斯·荣格便把议会民主制视作“劣质人的统治”，渴望出现一个独裁的、跨党派的总统制国家。著名的法学家卡尔·施密特在1930年初号召进行全面宪法改革，让国家拥有更多权力。甚至在共和国支持者阵营中，也出现了要求强化国家权力的呼声。社民党人米伦道夫（ierendorff，1897—1943）表示，“魏玛民主仅是一种典型自由主义观念的产物……而我们这里出现的使命是……把国家视作一个强大的国家。”

当1929年后德国一再陷入大萧条的漩涡中不可自拔，而大联盟政府无法工作，社民党拒绝出面组阁，保守派领袖胡根贝格又无法赢得其他政党支持时，兴登堡及其周围政客——特别是总统办公厅主任迈斯纳与国防部办公厅主任施莱歇尔——便决定改变路线：为了防止内战，巩固保守派阵营，最好的方式是以紧急情况为由，创建一个议会之外的官僚政府。

那么，布吕宁何以成为兴登堡的人选呢？布吕宁的财政知识是中选的首要原因。他曾获得国民经济学博士学位，是国会中少有的财政专家。当米勒内阁对莫尔登豪尔方案无法达成妥协时，他是“布吕宁—迈尔建议”的作者之一。

布吕宁的经历及其在各党派之间的协调能力是他得以组阁的重要因素。这位天主教保守派政治家当过志愿兵，其兵团直接隶属于兴登堡领衔的最高军事指挥部。这让布吕宁与兴登堡（及其背后的军方）存在着天然接近的感情纽带。军人生涯让他产生了跨越党派的、非政治性的战友情结。当他在战后担任基督教工会秘书长后，这种情结又被延续下来，成为其建立一种跨教派基督教政党的动力源泉。此外，作为1924年进入国会、1929年出任国会党团主席的老议员，他与社民党人同样保持着良好关系。正因如此，迈斯纳等人在1929年复活节筹划右翼内阁时便曾考虑过布吕宁。

在总统的支持下，布吕宁的组阁仅在两天之内便完成了。外交部长与国防部长留任，民主党的迪特利希（Hermarich，1879—1954）出任副总理（后兼任财政部长），中央党的维尔特担任内政部长，中央党的施特格瓦尔德（AdamStegerwald，1874—1945）出任劳动部长。

1930年4月1日，布吕宁在国会发表就职演说，将其内政外交的核心思想托盘而出。他表示，在外交上，新政府的目标是加强“国家的自我意识”，以实现重新崛起；在内政上，将提供一揽子解决方案，其中包括提高税收、简化公共管理、推行一种符合时代的社会政策、用农业救济方案（如“东部援助”计划）来克服农业危机，最终稳定内政，让左右极端派别销声匿迹。在演讲结束时，布吕宁还意味深长地发出警告：自己得到总统的信任，无须同其他党派共同执政；但是，政府最后一次希望同国会找到合作解决危机的途径。

布吕宁内阁能够实现它的目标吗？

从1930—1932年间的内政来看，布吕宁稳定社会的目标并没有实现。甚至相反，他克服危机的政策最终引发更大的政治灾难。

首先，布吕宁无法成功协调政府和国会之间的关系，最终只能依靠“紧急条令”来施政，以致大大强化了“总统内阁”的独裁倾向。

上台伊始，布吕宁曾经利用各党派的内部矛盾和发布紧急条令加以威胁等方式，获得国会的支持。正因如此，社民党和共产党的联合不信任案被国会否决，新政府的财政改革计划也获得国会多数派支持。

然而，这种状态并没有延续多久。7月16日，国会以256票对193票的结果，否决了1930—1931年国家预算方案，主要理由是该方案未能解决5亿马克的赤字问题。在布吕宁看来，这是国会再次不顾国家危机而站到了政府的对立面。当晚，他在内阁会议上提出，必须以宪法第48条为由推行紧急条令。此举得到其他内阁成员一致赞同。随后，他获得了兴登堡的授权，以紧急条令推行上述方案。

两天后，社民党与共产党在国会联合要求取消这一紧急条令。对此，在布吕宁的请求下，兴登堡以解散国会的命令做出回应。

7月26日，在国会尚未选举之前，布吕宁政府颁布第一条紧急条令。这是共和国历史上第一次没有得到国会批准而完全基于总统信任的紧急条令。在随后不到两年的时间中，共有4个有关“保障经济与财政安全的紧急条令”（NzurSigvonWirtsdFinanzen）分别于1930年12月1日、1931年6月5日、1931年10月6日、1932年12月8日出台。这些标志着中央政府获得了事实上的经济独裁权。在布吕宁执政期间，一共推出过109个各式紧急条令，其中只有29个由国会通过。与此同时，国会开会次数却在下降（见表3。2。1）。

表3。2。11930—1933年德国紧急条令、国会立法与国会开会次数

其次，布吕宁虽然一再期待获得国会多数派的支持，然而解散国会、重新选举的方式非但没有达到目的，反而进一步恶化了共和国的政治生态，让纳粹党等极端党派急速增强。

1930年9月14日的国会大选是一次非常态大选，布吕宁称之为“关于紧急条令的全民公决”，同时也是在“一种毫无意义的议会主义和一种健康有度的民主制度之间的决战”。但让他感到失望的是，这次大选让社民党和资产阶级中右翼政党失去大量选票，中央党保持稳定，而反对共和国的纳粹党与共产党却明显获得更多选民的支持（见下表）。一位评论家当时这样写道：“这是德国的黑暗一日……纳粹席位翻了10番，从12个上升到107个，成为国会的第二大党。这给国外的印象是毁灭性的，在外交和财政上都会产生反面影响。我们面对的情况是：107个纳粹分子，41个胡根贝格分子，超过70个共产党人，大约有220多个议员极端否定目前的德意志国家，希望以革命的方式来推翻它。”

表3。2。2各党在1930—1932年间国会选举中的得票率（单位：%）

值得关注的是，纳粹党不仅在全国层面上快速崛起，在地方选举中也多有斩获，如在不伦瑞克得到22。2%的选票，在不来梅则高达25。4%。这种攀升姿态还将一直延续到1932年11月大选。那么，究竟是哪些因素推动了纳粹党的快速发展呢？除了纳粹党的自身原因外，对纳粹党选民的实证研究揭示了以下特点：

其一，从意识形态来看，纳粹党是一种“吸引所有反对派”的政党，但其吸引力并不稳定。据统计，在1930年大选中，纳粹党的大部分选民来自其他政党的支持者，其中13曾支持过民族人民党，14支持过民主党和人民党，17从未参加过选举，110支持过社民党。不过，这些新支持者中的15将在下一轮选举中改换门庭，同时纳粹党还将迎来其他15的新支持者。

其二，从社会阶层来看，纳粹党是一种“混合性的、跨阶层的”政党，但它拥有一个“中产阶层的大肚皮”。高于平均投票率的阶层包括那些“老中产阶层”，如农民、手工业者和小商人。典型的产业工人不会支持纳粹党，而失业工人首先投票给共产党。当然，失业职员会转向纳粹党。