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第二 极权主义政治体制 一领袖原则与领袖国家（第1页）

第二节极权主义政治体制一、领袖原则与领袖国家

纳粹德国在政治上实行极权制。然而，该体制的产生和运行要受到诸多因素的制约。在现代社会，希特勒不可能按照中世纪的专制统治模式来建立纳粹制度。而且，希特勒本身就是以纳粹党为基础，通过“合法”手段和竞选活动，在群众性的现代政治运动中上台执政的。他一方面要排除其他政党，同时又要依恃纳粹党及其控制下的团体，统治全国并控制民众。此外，纳粹政治体制并不是在彻底摧毁魏玛共和国的废墟上建立起来的，《魏玛宪法》并未正式宣布废除，原体制中的机构大多没有取消，加上希特勒不愿意在政治结构问题上花费过多的时间和精力，甚至为了达到“分而治之”的目的，有意让党政之间，以及各种政权机构之间的纵横关系和权限界限模糊不清。

纳粹政治体制的内核和主要标志是希特勒个人对国家实行独裁统治，将国家一切权力集中于最高领袖（元首），以“领袖原则”作为独裁统治的理论依据。德国学者塞巴斯蒂安·哈夫讷（SebastianHaffner，1907—1999）在《解读希特勒》一书中，表达了同样的观点。他认为，希特勒在从政期间，故意把一切都建立在其个人的不可替代性上。纳粹德国没有宪法，没有王朝，没有一个真正担负国家重任的政党（纳粹党只是希特勒个人夺权的工具），也没有安排接班人。“他为了个人的极权与不可替代性，有意识地摧毁了国家的功能”。

纳粹德国的政权结构比较独特。就其内在实质来说，线条比较简单。根据“领袖原则”，希特勒作为纳粹党和国家的领袖，高踞于整个统治机器的顶端；各个部门和各级地区的领袖们，成为该部门和地区的独裁者，形成大大小小的独裁王国，交叉构成网络状的统治“塔身”；丧失基本民主权利的广大民众，处于宝塔的底层。然而，从具体的表现形式来看，由于纳粹政治体制在形成和运行过程中受到诸多因素的制约，原魏玛民主体制中的许多机构被保留下来，虽然其中若干机构的内涵被改变。同时，根据纳粹理论和实际统治的需要，又增设了一大批新的机构。如此，新旧机构的运行机制以及它们之间的关系，呈现出一种错综复杂的状态，以致于很难对纳粹德国的政治管理体制作图解式的描述。

一元性国家的理论保障是“领袖原则”。该原则首先于1921年7月由希特勒在纳粹党内确立，其就任德国总理后，逐渐推行于国家管理和社会生活的各个方面。

“领袖原则”的思想渊源是尼采的“超人哲学”，希特勒把“超人哲学”运用到政治领域，提出由民族精英进行统治的“领袖原则”。他认为，如同种族与种族之间不可能平等一样，某一种族内部的个体之间也是不平等的。他在《第二本书》中写道：大多数人从来就不会有创造性成就，从来就不会对人类有所发现，唯独个别人是人类进步的创造者。一旦一个民族引入了当今西方观念中的民主，那就不仅会损害个体的重要性，而且会妨碍个性价值发挥其作用，阻止了创造者的活动和发展，消除了产生一个强有力的领导的可能性，结果一个民族的强有力的力量源泉就被阻塞了。希特勒明确表示，“人民国家”要以“大自然的等级思想”为基础，强调“人民统治的真义是指一个民族应被它的最有能力的个人、那些生来适于统治的人所统治和率领，而不是指应让必然不谙这些任务的偶占多数的人去治理生活的一切领域”。

在希特勒的言论中，“领袖原则”与“民族共同体”思想是紧密相连的。他强调，领袖是民族共同体的人格代表和中心。既然领袖与民族之间存在着种族血统上的一致性，存在着人格上结合的基础，领袖是民族利益及意志的代表者，是保持民族团结的维系者，他们就有权对全民族实行绝对统治。而分别代表一部分国民意志和利益的一般政党，也就没有存在的必要。希特勒曾经把纳粹德国同威廉二世帝国进行比较。他虽然称赞君主制度能使国家领导权臻于稳固，但认为其弊端是使民众迷信“政出于上”，对政治生活持冷漠态度。领袖并非君主，而是大众中有领导才能并且能够获得大众支持的人。

同时，希特勒利用古代日耳曼人实行军事民主制的事实，推出了古为今用的“日耳曼民主”概念。在“日耳曼民主”中，纳粹党的元首根据结社法，由全体党员大会选举产生，之后永不改选；国家元首通过举行点缀性的公民复决使其决策得到民众的“批准”；其他各级头目均由上级任命并授以全权。希特勒认为，“日耳曼民主”是建立在选举领袖和领袖权威基础上的民主。

纳粹“领袖原则”的实施准则，是绝对责任与绝对权威的无条件结合。该原则在具体实施中包含三层含义：第一，纳粹党和国家的最高领导人“元首”享有无限的全权和权威；第二，元首的意志以及他以任何方式表达的意图，不仅可以取消或修改现行法律，而且必须不折不扣地贯彻到整个社会生活的一切领域，传达到全党全国的每一级机构以至每一个人；第三，纳粹党的分支组织和附属协会各设“全国领袖”（Reichsführer），连同纳粹党的地区组织领袖（Leiter），都由元首任命并对其负责，在本领域或本地区行使绝对权力，各级政府部门的首脑也由上级机关的首脑任命并对其负责，在本组织系统内行使绝对权力，这种绝对权力包括对下属负责，履行关怀义务。

从以三权分立为基础的魏玛共和国，过渡到希特勒个人独裁的“领袖国家”，1933年3月23日国会通过的“授权法”是一个重要的开端，它使原先的议会立法过渡到了以“内阁立法”为表现形式的内阁独裁。由于“授权法”三次被延长，在纳粹政权存在期间一直有效。

希特勒在摆脱了议会对内阁的制约后，进一步采取各种措施以实现绝对控制内阁的目的。措施之一是加快内阁成员“纳粹化”的进程。他增设了许多新的部，任命纳粹党徒担任部长。1933年3月增设国民教育与宣传部，由纳粹宣传领袖戈培尔任部长；同年4月增设航空部，由戈林任部长；1934年5月增设科学、教育和国民教育部，由纳粹党徒贝恩哈德·鲁斯特（BernhardRust，1883—1945）任部长；同年7月增设林业部，由戈林兼任部长；1935年7月增设宗教部，由纳粹党徒汉斯·克尔（HannsKerrl，1887—1941）任部长。如此快速、大量地增设新的政府部门，还不能令希特勒满意。作为补充措施，他先后把纳粹党徒戈林、罗姆、汉斯·克尔、汉斯·弗兰克作为“不管部长”拉进内阁。每逢原有的部长退出内阁，他就以纳粹党徒取而代之。如瓦尔特·达雷取代胡根贝格担任粮食与农业部长，威廉·奥内佐尔格（Wilhelme，1872—1962）取代冯·埃尔茨吕本纳赫（PaulFreiherrvoz-Rübenach，1875—1943）男爵担任邮政部长，而后者的交通部长职位则由尤利乌斯·多尔普米勒（JuliusDorpmüller，1869—1945）接任。到1938年，只有财政部因专业性太强，仍由无党派专家冯·克罗西克伯爵执掌，司法部因顾虑到“司法独立”原则的残余，仍由右翼保守人士弗兰茨·居特纳（FranzGürtner，1881—1941）任部长。1942年8月，连居特纳也被纳粹党徒奥托·格奥尔格·蒂拉克（Thierack，1889—1946）接替。希特勒就任总理时纳粹党人在内阁中居少数的局面被彻底改变。

措施之二是把“领袖原则”引入内阁。根据《魏玛宪法》有关条款的规定，德国内阁应该在总理主持下实行“集体原则”和“多数原则”。但是，希特勒一旦巩固了自己的地位后，就把这些原则弃之一旁。1933年7月20日修改了《政府议事规则》，规定立法工作只需将相关草案经由相关部长传阅后即可定稿。从1933年10月17日起，内阁部长的誓词也从魏玛时期的“忠于宪法和法律”，改为“忠于德意志民族和人民的元首”。1936年12月15日，德国总理府主任助理、部务主任温斯泰因在波恩行政管理学院的演讲中，对德国“政府”的含义作了如下的新解释：“如今的政府是元首的顾问团，它向元首兼国家总理提建议并支持他作出的决定。”

措施之三是在实际工作中不断降低内阁的地位和作用。希特勒政府举行内阁会议的频率越来越低。1933年2月—3月，2个月内共举行31次会议。同年4—5月，2个月内共举行16次会议。从1933年6月到1934年3月，10个月内仅举行过29次内阁会议。从1934年4月到12月，9个月内举行的内阁会议减至13次。从1935年起，内阁例会被取消，仅在有事之时临时召集。这一年全年仅举行过12次内阁会议，1936年减至4次，1937年为7次。1938年2月5日，举行了纳粹德国时期最后一次内阁会议，此后直至纳粹政权覆亡，7年多时间没有举行过内阁会议。作为一种替代物，1937—1938年间，设立了一个被称为“小内阁”的国务秘书机构以处理专门性的事务。不论是正规的内阁会议，还是“小内阁”会议，表决程序从希特勒就任总理时起就取消了。各种以内阁名义发布的法律法令，或者由希特勒与党内顾问协商产生，或者是希特勒同有关的政府部长一起商议起草。

1938年2月4日，希特勒采取了意在独揽大权的一次重大行动。他撤销了内阁的军事部（国防部从1935年5月起改称军事部），由自己亲自接管军事部长和国防军总司令的职权；同时，以忠顺于他的纳粹党徒里宾特洛甫取代牛赖特（Konstantih，1873—1956）任外交部长，任命瓦尔特·冯克（WaltherFunk，1890—1960）接替同他意见相左的沙赫特为经济部长。第二天，纳粹党报《人民观察家报》刊登大字标题：“一切权力高度集中于元首手中！”

随着第二次世界大战的临近和爆发，希特勒借口战争需要，继续策划加强集权的措施。1938年草拟了一部新的《国防法》，规定在发生战争时，将组建一个“三人枢密院”，集中相关权力，这三人分别是全国行政系统的全权代表弗里克、经济全权代表沙赫特（以后被冯克取代）和武装部队最高统帅部长官凯特尔（WilhelmKeitel，1882—1946）。在进攻波兰前2天，希特勒又将“三人枢密院”撤销，代之以“德国内阁国防委员会”。该机构是当时由戈林主持的德国国防委员会的“常设委员会”，是特地为了“在当前国际紧张局势下”确保“行政与经济方面的统一指挥”而建立的。然而，在纳粹体制下，只有希特勒一个人拥有最高权力。

希特勒在口授《我的奋斗》一书时，曾经设计过议会的地位。他说，要取消议会是不大可能的，但议会应恢复Rat一词的古义，即成为元首的“顾问”。在德国实施“一党制”后，1933年10月14日，希特勒宣布解散同年3月5日在多党制条件下选出的国会，举行新的大选。此举的主要目的，是排除由其他政党指派的议员，实现国会完全的“纳粹化”。结果，由当局圈定的661名候选人全部当选，其中绝大多数是纳粹党员。1936年3月和1938年4月，纳粹当局如法炮制，又搞过两场选举闹剧，结果大致相同。因此，在纳粹体制中，国会并没有取消，但已经完全失去原有的地位和作用。

交出立法权的国会，在纳粹政治结构中只是点缀“民众意志”的装饰品和希特勒公布政策意图的讲台。从1933年3月到1939年9月欧战爆发，德国国会一共举行过12次会议，“橡皮图章”式地通过了4项法令。其中一项是1934年1月30日的《国家重建法》，另外是1935年9月15日的3项反犹《纽伦堡法》。这些“立法”都是按照希特勒的意旨起草制定的，国会根本没有进行辩论和表决。事实上，国会除了在1934年8月6日集会举行兴登堡总统追悼会之外，其余的集会都是聆听希特勒发表声明和演说。1942年4月26日，国会举行最后一次集会，同意希特勒关于“元首不受现有法律规定约束”的声明，确认希特勒为德国的最高法官。

为了弥合“人民国家”、“日耳曼民主”的标签与代议机构实际上被废除这两者之间的矛盾，希特勒采取以公民投票批准政府决策的形式来体现“国家权力来自民众”和“领袖扎根于民众之中”的精神。这样的公民投票共举行过3次。第一次发生在1933年11月12日，与国会选举同时进行，内容是批准政府作出退出世界裁军会议和国际联盟的决定。由于这次投票包含了国会选举和公民投票两项内容，希特勒的演说内容也相应地有所扩展。他声称只要所有的德国人“像一个人一样”团结起来，德国就可以获得同其他国家一样的平等权利。据官方公布，96%的公民参加了这次投票，其中95%投赞成票。在公民投票顺利取胜的激励下，内阁很快通过希特勒提出的《党和国家统一法》，确立了纳粹党的领导地位。第二次公民投票举行于1934年8月19日，内容是批准将总统和总理的职位合二为一。纳粹当局鼓动兴登堡总统的儿子奥斯卡·冯·兴登堡陆军上校向全国发表广播讲话，敦促全体德国人“投票赞成把我父亲的职位移交给元首”。据官方宣称，95%的公民参加了这次投票，其中90%投赞成票。第三次公民投票举行于1938年4月10日，即德奥合并之后与国会选举同时进行，内容为批准德奥合并。官方公布拥护合并的选民占99。7%。

公民投票原是西方国家在政局发生变化或决定国家重大问题时，由全体公民通过直接投票来表达意愿的一种方式，也是统治集团了解民意的重要途径。然而，纳粹德国举行的公民投票，却不能完全反映民意。首先，从法理上看，纳粹德国的3次公民投票都属于“公民复决”类型，对当局的决策几无影响；同时，它们又属于“有条件的或非强制性的”，即某项决定是否需要提交公民复决，全由希特勒个人决定，而希特勒则选择民众爱国热情高涨之时，同其某项外交行动联系起来举行投票，以造成全民拥护的假象。其次，从操作层面上看，纳粹分子在公民投票过程中使用了不少不体面甚至卑劣的手段。盖世太保（Gestapo）自己的材料证实了纳粹官方公布的投票结果并不真实。如在1934年8月的公民投票中，据盖世太保的内部报告称，在普鲁士州约有14或更多的公民投反对票，而在官方的公报里，称全国有90%的人投赞同票。

二、党国一体

纳粹德国是“领袖国家”，希特勒处于操控一切事务的顶端位置，纳粹党和纳粹国家其实都只是希特勒实施个人极权统治的工具。然而，在纳粹的宣传中，纳粹党是民族社会主义世界观的载体和纳粹运动的核心，是一个组织严密、思想一致的战斗团体，集中了德意志民族的精华，代表着全民族的利益。希特勒倚靠这个党获取了政权，逐渐组建起纳粹国家。在这个新的国家里，他也完全可以利用这个党去控制整个国家。

纳粹时期“党国一体”的外在表现形式，反映在1933年3月，政府取缔魏玛共和国的黑红金三色国旗，代之以纳粹党党旗和原来德意志帝国的黑白红三色国旗，将纳粹党党歌《霍尔斯特·威塞尔之歌》定为同原国歌并列的第二国歌。1935年9月15日，又将纳粹党党旗定为代表德国的唯一旗帜。

比这些外在表现形式更重要的，是纳粹党对各级政权机构的实际干预和控制。

在国家一级，由于作为纳粹党元首的希特勒担任政府总理，1934年8月起又成为国家元首，这既保证了纳粹党对全国政权的绝对控制，也使得国家一级的党政关系比地方各级略显简单。

纳粹党中央机构是“全国指导处”，由18名领导成员组成。其中，全国宣传领袖戈培尔，自1933年3月15日起出任新设立的内阁国民教育与宣传部长；全国农民领袖瓦尔特·达雷，自1933年6月起接任政府粮食与农业部长；全国新闻出版领袖马克斯·阿曼（MaxAmann，1891—1957）因政府内没有相应的部，但实际上独掌全国新闻出版大权。指导处的部分其他成员，或通过出任政府不管部长，或对相关部门进行干预和渗透，直接或间接地影响着政府政策。到1938年2月，内阁19个部长中只有财政部长和司法部长不是纳粹党人。1941年司法部长弗兰茨·居特纳于死后，该职位也由纳粹党人占据。

在地方各级政权机构的党政关系中，“州”一级的情况较为复杂。纳粹党地方组织原先分为6个级别：地区（Landes）、大区（Gau）、分区（Kreis）、分部（ruppen）、支部（Zellen）、小组（Block）。地区约辖4个大区，但存在的时间不长，不久便被撤销。大区由大区领袖（Gauleiter）执掌，其管辖范围除在普鲁士和巴伐利亚之外，大致同“州”的面积相当。普鲁士由于面积较大，州内设有纳粹党的24个大区，而其行政区划是12个省。巴伐利亚州内有纳粹党的6个大区。

1933年，德国从复合制联邦国家改组成单一制中央集权国家，希特勒把以纳粹党大区领袖为主的党徒安插到州总督的位置上。普鲁士州政府的实权本来就控制在戈林手中，1933年7月8日颁布的《普鲁士州顾问法令》又规定，州内所有的纳粹党大区领袖均成为州政府的“顾问”。巴伐利亚州的总督和政府首脑由纳粹党全国指导处成员弗兰茨·里特尔·冯·埃普担任。1938年德奥合并后，奥地利总督由新设立的纳粹党“西部边区”（Westmark）大区领袖约瑟夫·比尔克尔（JosefBürckel，1840—1944）担任。1940年德国将奥地利划分成7个行政大区，总督均由纳粹党大区领袖兼任。大战期间，希特勒把包括侵吞的新疆域在内的全国领土，划分成18个国防区（Wehrkreise），各区专员有权掌管区内与国防问题有关的一切事务，也全部由纳粹党大区领袖担任。

德国政府的行政系统，州和省以下是县，绝大部分县长由纳粹党分区领袖（Kreisleiter）担任。其下是纳粹党的分部领袖（ruppeer），一般兼任镇长。纳粹党的基层组织支部，或设在企业一级，或管辖4—5个街区，支部领袖（Zelleer）一般也掌握该地区的行政大权。支部以下分若干小组，由小组督察员（Blockwart）领导。这些小组督察员每人监管大约40—60户家庭，他为每个家庭建立资料卡，上面记载着每个家庭的情况，如参加社团组织的人数、向纳粹党捐赠的钱款数以及家庭内部存在的问题等。尽管德国的公务员制度历史悠久，行政官员的入门线较高，但基层官员的工作繁重，社会地位不高，故而纳粹党虽然政治热情有余而行政能力不足，但也容易取而代之。

纳粹党控制政府机构的另一个重要手段，是控制政府官吏和公务员队伍。1933年4月7日，当局颁布了《重设公职人员法》（GesetzzurWiederhersteluentums）。法令一方面旨在恢复德意志第二帝国时期的职业官吏制度，规定1918年11月9日以后任职的官吏，如果不符合任职标准，将被免职，另一方面，把共产党员、社会民主党员和犹太人（1914年8月1日前任职者或参加第一次世界大战者除外）作为清洗对象。该法令实施后，普鲁士州受到的影响最大，1663名行政官员和公务员中，28%因各种原因被免职。而在其他州，被免职者仅为9。5%。但是，该法令的隐性效应不可低估，它使政府官员和公务员人人自危，自觉地靠拢正在日益控制全国的纳粹党。

随着纳粹党规模扩大和希特勒控制力增强，1937年1月26日，纳粹当局又颁布了《文职人员法》（Beamtez）。法令规定此后政府官员必须由纳粹党员担任，任职者不仅必须宣誓效忠希特勒个人，还要在思想上真正信奉纳粹主义，无条件地支持纳粹党的政治目标。法令颁布后，大批纳粹党员进入政府机关，原有的文职官员也纷纷加入纳粹党，致使文职人员中纳粹党员比重越来越高，从1933年的15猛增到1935年的35。1937年，普鲁士州官员中的纳粹党员比重达到45。1939年后，纳粹党党籍成为进入官员阶层的先决条件。

纳粹党还对整个公务员队伍实行严密控制。它除了规定所有公务员必须加入纳粹党的下属组织——德国公务员联盟外，还窃听文职人员的电话，盯踪他们的亲戚朋友，调查他们以往的政治态度，核查他们的婚姻状况及履行优生计划的情况。内政部还反复强调，每个公务员不仅必须订阅纳粹党党报，还要为该报扩大读者面。

在“以党干政”的过程中，纳粹党设在慕尼黑的赫斯办公室（即元首代表办公室）起着特别的作用，该机构不仅领导着被称为“政治组织”（Politisisation，简称PO）的纳粹党组织系统，还以其特有的方式干预着国家的行政事务。鲁道夫·赫斯于1925—1932年任希特勒的秘书，1933年4月21日被任命为“纳粹党元首希特勒的代表”（StellvertreterHitlersalsParteiführer），负责“在所有涉及党的领导地位方面，以希特勒的名义作出决定”。早在1932年12月纳粹党全国组织领袖格雷戈尔·施特拉塞尔因政见分歧辞职时，希特勒为了尽快弥合由此造成的党内管理系统的纰漏，并防止再次出现足以危及自己独裁地位的角色，一方面任命罗伯特·莱伊接任纳粹党全国组织领袖，另一方面组建了新的纳粹党政治中央委员会（Polititstralkommison），由赫斯担任主席。该委员会在赫斯接任元首代表后，改称“元首代表办公室”。

为了加快以党干政的进程，希特勒于1934年7月27日颁布命令，进一步提升赫斯办公室的地位。其中规定：元首代表赫斯部长将参与所有政府部门的法律起草工作；提交给其他相关部长的立法文件，必须同时递送给元首代表；由其他相关部长亲自参与起草的文件也是如此；必须让元首代表赫斯部长有机会对相关文件提出建议；赫斯所派出的专家代表可以以赫斯的名义参与工作。1935年9月24日，希特勒再次发布命令，给予赫斯参与政府官员提名与审批工作的权限。命令规定：元首代表必须参与官员的任命工作；参与形式为元首代表有权审阅拟任命官员的详细材料，并有足够的时间发表看法。在实际运行中，赫斯办公室一般都要同相关的大区领袖联系，以保证任职者在政治上绝对可靠。

参与政府立法和行政官员的任命工作，使赫斯办公室的工作量大增，急需大量懂行的工作人员。1933年7月1日起成为赫斯助手的马丁·博尔曼（MartinBormann，1900—1945）趁机崛起，利用自己所具备的管理能力，充分扩大赫斯办公室的权限，并以赫斯为跳板，向希特勒的“个人小圈子”靠拢。到1934年底，赫斯在博尔曼协助下，建立了自己的控制架构。总部位于慕尼黑的赫斯办公室以两个处为支柱。第二处名为“纳粹党内部事务处”；第三处名为“国家事务处”，负责处理党政关系，即代表纳粹党干预国政。

1934年10月25日，当赫斯还在组建自己的统治架构时，就向全党发布一个指令，要求纳粹党的各级官员在自己的具体指挥下，全面干预行政事务。指令指出：纳粹党所遵循的政治路线源自元首希特勒，他授权赫斯确保该路线在全党不折不扣地得以履行；元首代表、大区领袖和党的各级官员必须确保各级行政机构的政治路线，元首代表重点负责中央政府和那些包含一个以上大区的州（普鲁士和巴伐利亚），大区领袖重点负责大区内的行政系统；纳粹党全国组织领袖属下的专家，包括纳粹党全国指导处成员，冲锋队、党卫队和希特勒青年团（Hitlerjugend，缩写HJ）等组织的领袖，如需干预国政，要获得赫斯的同意。

1941年5月赫斯私自飞往英国后，“元首代表”一职被取消，赫斯办公室改组成“党务办公厅”（Parteikanzlei），由马丁·博尔曼任主任。从形式上看，党务办公厅的权限应该小于元首代表办公室，其实却不尽然。当时，希特勒的独裁地位已经相当稳固，在实施以党干政方面更加肆无忌惮。他把赫斯拥有的全部职权都授予博尔曼（包括把博尔曼提升为纳粹党全国指导处成员），并于1942年1月16日规定，纳粹党与国家机构之间必须通过博尔曼才能进行联系，中央和地方的行政长官、包括各部部长，都必须通过博尔曼向他呈报公务。随着德国不断向外扩张，占领区的控制权主要由党的机构掌握，控制东部占领区的特别权力也授给党务办公厅。加上博尔曼本人善于揽权，1943年起兼任“元首秘书”，权力进一步增大。

三、司法纳粹化