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第一 政治上出现新气象（第2页）

军事委员会的权力得到了空前的加强。1937年9月，国民党中央常委会通过决议，决定“由军事委员会委员长行使陆海空军最高指挥权，并授权委员长对于党政统一指挥”。这样，军事委员会便成了战时军政的最高指挥机关，其组织大加扩充，分设6个部：第一部主管作战，第二部主管政略，第三部主管国防工业，第四部主管国防经济，第五部主管国际宣传，第六部主管民众训练。此外，还有后方勤务部、管理部、卫生部、国家总动员设计委员会等机构。10月，又增设军法执行总监部、农产调整委员会、工矿调整委员会、贸易调整委员会及水陆运输办事处，若干原属政府行政部门的职权都转移到了军事委员会，军委会由一纯粹的军事机关扩展成军政一体的机关。

11月，根据国防最高会议常务委员会第31次会议及国民党中央常委会第59次会议的决议，军事委员会的机构又进行了一次重大调整：国民党中央组织部、训练部、宣传部也改隶属军事委员会；第五部事务由中央宣传部办理；中央组织部和训练部则与第六部合并；第二部取消，其与总动员相关的职能由国家总动员设计委员会担负。此外还规定，政府各机关中与军事委员会有关系者，如军政部、海军部、外交部、财政部等机构应在军事委员会所在地。至此，国民党中央党部系统也纳入军委会体制之中，在体制上实现了由军委会对党、政、军的统一指挥。军委会起到战时内阁的某种作用。

然而，经过一段时间的实践后逐渐发现，以一原来的军事指挥机关来总领党、政、军各方面事务，其过于庞大的组织反有臃肿不灵和指挥不便之弊，且一些机构在职能上与行政院相应部门重叠。如有关经济行政部分，既有属于政府部门的全国经济委员会、建设委员会、实业部，又有军事委员会下辖的资源委员会、第三部、第四部等，它们便有职能重叠交叉、政出多门的现象。为改变机构重叠、权限不清、号令不一的状况，国民政府于1938年1月颁布《调整中央行政机构令》，确定了如下两项调整原则：（一）裁并性质重复或机能一致的机关，停办或撤销骈枝机关，或受战事影响工作不能进行的机关，以求经费的撙节与行政单位的减少；（二）划清行政与军事机关的权限，并厘定隶属的系统。抗战以来军委会所设置的统制物资各机关，概合并于行政院各部会。

根据这两大原则，国民政府对中央机构作了大规模的调整。原实业部，建设委员会，全国经济委员会的水利部分，军事委员会第三部、第四部、资源委员会、工矿调整委员会、农产调整委员会合并为经济部，统管全国经济行政事务；原交通部、铁道部、全国经济委员会管辖的公路处、军委会所辖的水陆运输联合办事处合并为交通部，统管全国交通、电信、邮政的规划、建设和经营；贸易调整委员会改名为“贸易委员会”，转隶财政部；国际贸易局则改归贸易委员会管辖，负责管制进出口贸易、管理外汇、借款偿债、对敌封锁及抢购敌占区物资等，统一了对外贸易的管理权；海军部撤销，其事务归并海军总司令部办理；卫生署改隶内政部；原军委会所属的禁烟委员会总会改隶内政部，撤销禁烟总监一职，原派各省禁烟特派员也一律撤销，其事务由各省民政厅办理。

在将政务工作分别回归到行政和党务系统后，军事委员会本身也进行了调整，设为军令、军政、军训、政治四部。参谋本部与第一部合并为军令部，掌管国防建设、地方绥靖及陆海空军的动员作战事宜；原隶属行政院的军政部改隶军事委员会，并与第二部合并，掌管军务、军需、兵工、军医的设施与监督；训练总监部改为军训部，掌管军队的训练、整理、校阅及军事学校的建设与改进；第六部与政训处合并为政治部，掌管全国军队的政治训练、国民军事训练、战地服务及民众的组织与宣传。此外，军事委员会还辖有军事参议院、军法执行总监部及航空委员会等机构。经过这次调整，各部门的设置较为合理。原来机构重叠、政出多门的状况得到改变，有利于战时各项工作的有效进行。

1938年3月，国民党召开临时全国代表大会，决定调整其领导体制，重新建立孙中山去世后即告中止的国民党内的领袖制度。大会通过了确立领袖制度的决议，称国民党负有救国建国的重大使命，“诚欲增强抗战之力量，必先整饬领导抗战之机构，而改进党务与调整党政关系，乃为急不容缓之图”。因此有必要在中央和地方都采取比此前的委员制更为集权的制度。会议决定“确立领袖制度：中央党部应在制度上明确规定全党之领袖，俾此革命集团有一稳固之重心”。蒋介石在这次大会上当选为国民党总裁。决议赋予总裁以巨大权力，可以代行国民党党章过去所给予总理孙中山先生的职权。而国民党党章给予总理的权限是很大的，“总理对于全国代表大会之决议有交复议之权”，“总理对于中央执行委员会之决议有最后决定之权”。总裁制度的建立，使国民党由集体领导又回归到个人领导。决议规定，国民党中央常委会“对总裁负其责任”。

在中央加强集权的同时，国民党各地方党部也加强了集权。决议规定“地方党部于设置委员会外，在省应采取主任委员制，在县采取书记长制，在区以下采取书记制，以补救通常委员制之缺点”，并规定“主任委员对于会议之决议，有最后决定权”，“县党部会议，以书记长为主席，对会议之决议有最后决定权。”

检讨以前的党政关系，临全大会认为，自国民党执政之后，“党政似成为两个重心”，尤其是在地方，“此两个重心始终处于似并立而非并立之地位”，地方政府的工作与党部的工作，往往有未尽协调之处。因此，大会确定了今后党政关系调整的原则：中央采取以党统政的形态，省及特别市采取党政联系的形态，县市采取党政融化的形态。

1939年1月，国民党五届五中全会又决定设立国防最高委员会以取代国防最高会议，“统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权。中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会，兼受国防最高委员会之指挥”。国防最高委员会的委员长由国民党总裁担任，国防最高委员会的委员长被赋予极大权力，“对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜措施。”与前设国防最高会议比较起来，这一改组不只是名义上的变动，它在体制上也拥有了更重大的权力。国防会议究其根本，仍是一国防最高决定机关，它是在国防的名义下获得了指挥各方的权力，其主席由军事委员会委员长担任，所以，它在理论上仍须对国民党中政会负责。但改组为国防最高委员会后，它不只是国防最高决定机关，而且是明确规定的战时统一党政军指挥的机关，中政会的职权已由它代为行使，其主席是由国民党总裁，而不是由军事委员会委员长担任（尽管在实际上是同一人）。因此，国防最高委员会在体制上可以名正言顺地决定一切重大问题，为全国党政军最高决策机关。

四　国防参议会与国民参政会的建立

与集权趋势相对应的另一方面是，随着抗战的爆发与进行，民主问题也突显出来。这是因为，作为一个弱国所进行的抵抗战争，它需要社会的全体动员和全民参与。而民众动员和参与的程度是与民主权利的行使密不可分的。中华民族解放行动委员会（第三党）所发表的政治主张，便反映了当时许多人对集权与民主相互关系的看法。他们指出：“在抗日期中，人民绝对地承认政府的权力应当强化，但同样地否认应该有官僚群压迫和剥削人民的权力；……人民认定抗日救国是人民的义务，但同时认定过问政治是人民的权力。”要统一人民的意志，使人民积极拥护政府，强化政府，“惟有实现民主政治，使人民有过问政治的权利，政治能保障人民，人民的代表能直接处理国事。”无论执政者的主观愿望如何，它既要动员民众参与抗战，它就不能不在民主问题上作出适当的让步。国民党政府在战时采取了一些比较宽松的进步的民主的措施，而这在战前是不可能出现的。

成立国防参议会便是战时民主迈出的第一步。在1937年7月的庐山谈话会上，一些党派与团体就曾要求在一致抗日的前提下与政府共同担负救亡的责任。7月23日，中共中央发表宣言，要求国民党政府“立即改革政治机构，使中央与地方政府民主化，吸收各党各派及人民团体的代表参加国民会议与政府，使国民会议真正成为代表民选的权力机关，使国民政府真正成为抗日救国的国防政府”。9月22日，中共于7月中旬提出的《共赴国难宣言》正式公布。宣言提出的抗战奋斗总目标有三，其一便是“实现真正的民主共和政治，首先须保障人民之自由，召开国民大会，以制定民主宪法与规定救国方针”。

8月中旬，国民党中政会决定在设立国防最高会议的同时设立主要由在野党派团体的负责人和著名社会人士组成的“国防参议会”，以“集中意见团结御侮”。首批入选者16人。9月，国防参议会又增聘9人，总数达25人。汪精卫任国防参议会主席，毛泽东、周恩来、林伯渠、秦邦宪、左舜生、曾琦，李璜、张君劢、梁漱溟、沈钧儒、黄炎培、胡适等为委员，其成员包括了共产党、青年党、国家社会党、乡村建设派、救国会、职教社等党派和社会团体的负责人和著名的无党派人士。

国防参议会并非一公开机构，不具有一般民意机构所具有的立法和行政监督权力。它是以战时政策最高谘议机构的名义出现的，只具有咨询权和建议权，可以听取政府关于军事、外交、财政等问题的报告，并可向国防最高会议及政府提出意见书。参议员们曾讨论了《国民总动员计划大纲》等重大议案，并对如何加强抗战力量和改善战时体制提出了不少重要建议。尽管国防参议会权力有限，但是在经历了十年来不断强化的国民党一党专政之后，出现了这样一个容纳国民党外的其他党派团体的领袖的机构，使他们对国家大政方针拥有讨论权，这无疑是一种进步。它在专制制度上打开了第一个微小的缺口，随着时局的演变，这个缺口会不以当权者的意志为转移而进一步扩大。

12月31日，国防最高会议决定将国防参议会进一步扩充至75人，其中新增国民政府五院的秘书长5人，各省、直辖市政府及国民党党部人员32人，蒙藏及华侨代表6人，政府特邀代表8人。

推动成立具有实际权力的民意机构，是抗战爆发以来中共和各党派团体的一致要求。1937年8月下旬，中共提出著名的《抗日救国十大纲领》，要求“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府，……国民政府采取民主集中制，他是民主的，但又是集中的。"11月初，淞沪会战败象已露，中共再次提出召集临时国民大会以应付危局的主张，要求由临时国民大会决定国防纲领，通过民主的宪法大纲，并选举政府机关。中共要求该临时国民大会必须是“真正代表民意的机关，而不是少数人包办的机关”，是“国家的最高权力机关，而不是政府的咨询机关”。

在国民党临时全国代表大会召开前夕，中共中央曾向大会提出：“为增强政府与人民间的互信与互助，为增加民众和政府抗战救国的效能，健全民意机关的设立，已经成为刻不容缓的当务之急。”至于民意机关的形式，中共认为：或更为扩大的国防参议会，或国民大会，或其他形式，均无不可，最主要的是“在于此机关要真能包括抗日各党派各军队各有威信的群众团体的代表，即包括真能代表四万万五千万同胞公意的人才；同时，此机关要真有不仅建议和对政府咨询的作用，而且能有商讨国是和谋划内政外交的权力。”

面对社会各界的广泛的民主要求，国民党临全大会一方面将全面实施民主之日推到战后，允诺“抗战胜利之日，结束军事，推行宪政，以完成民权主义建设”；另一方面也表示：“惟是民族国家在此危急存亡千钧一发之际，欲求国事万机，算无遗策，允宜通集天下贤才、民众领袖，共襄大计，以计事功”。但是，现因战争关系，国民大会既难召开，“则设置国民参政会，以统一民众意志，增加抗日力量，似不可缓”。大会决定设立国民参政会。

国民党临全大会为参政会设定的职权有：（一）抗战时期政纲政策之初步决定权；（二）预算决算之初审权；（三）对行政院院长、副院长及各部部长行使同意权；（四）其他有关国家大计之建议权、质询权。但决议同时规定：国民参政会在行使第（一）（二）项职权后，仍须由国民党中央党部作最后决定；行政院院长、部长人选未获同意时，得另提人选，若第二次所提人选仍未获参政会通过，移送中央党部解决；参政会建议或质询事项，如行政院认为无法执行，或国民参政会认为不满意时，移请中央党部解决。

临全大会后召开的国民党五届四中全会通过了《国民参政会组织条例》，国民参政会的职权有所变化。条例笼统规定：“在抗战期间，政府对内外之重要施政方针于实施前应提交国民参政会决议。前项决议案经国防最高会议通过后，依其性质交主管机关制定法律，或颁布命令行之。”但遇有紧急特殊情况，国防最高会议主席可以命令为便宜措施，不受此规定的限制。该条例还规定：“国民参政会得提出建议案于政府”，“国民参政会有听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权”。与临全大会的决议案相比较，这一条例似乎有所倒退，国民参政会的职权有所缩小。

条例还规定了参政员名额分配、产生办法及任期等具体事项。决定设150名参政员。其中，曾在各省市公私机关和团体服务3年以上者中选88人，曾在蒙古、西藏服务之人员中选6人，曾在海外侨民居留地工作3年以上者中选6人，曾在各重要文化团体或经济团体服务3年以上者中选50人。国民政府的现任官吏不得担任参议员。参政会人选提出后，最后需由国民党中央执委会确定。参政员任期1年，必要时可延长1年。国民参政会每3个月开会1次，会期为10天。休会期间设置国民参政会驻会委员会，以听取政府的各种报告及决议案的实施情况。

《国民参政会组织条例》公布后，社会各界对此既表示了欢迎和部分肯定，也表示了不满。人们要求提高国民参政会的职权，使它真正具有商讨国事的权力；要求扩大参政员的名额，以真正容纳各抗日党派和群众团体的代表。在社会各界的强烈要求下，6月16日，国民党中央执委会决定对《国民参政会组织条例》的有关条款进行修改，将包括中共和其他各党派代表的所谓“各重要文化团体或经济团体”的名额由50名增至100名。参政员总数也由此而增至200人。在由政府选聘的这100人中，中国国民党10人，中国共产党7人，中国青年党和国家社会党各6人，救国会3人，第三党、乡村建设派、职业教育社各1人，无党派的社会贤达人士65人。原国防参议会的参议员均受聘为国民参政会参政员。次日，国民政府公布了第一届国民参政会参政员名单。国民党副总裁汪精卫任议长，无党派人士张伯苓为副议长。中共方面的成员是毛泽东、陈绍禹、秦邦宪、林伯渠、吴玉章、董必武、邓颖超。

国民参政会的成员并非民选产生，而是由国民政府选请而来。其中，国民党参政员的数目占压倒优势。它既不是民众期待的真正意义上的民意机关，也不具有正常民意机关所具有的最终审议、决策和监督权力。它本质上仍是一个咨询机关。但国民参政会的设立，较国防参议会又有所进步。国防参议会仅系一建议性机构，以备国防最高会议咨询；而国民参政会则拥有决议权、建议权、咨询权、考察权，以及有限度的预算审议权和调查权。参政会还为社会各界提供了一个公开发表政见、评论政府施政得失的场所，它使民意得以公开而迅速地反映，使政府不得不在相当程度上受到制约。因此，参政会设立得到了社会各界的广泛欢迎。

在第一届国民参政会召开前夕，毛泽东等中共参政员发表了题为《我们对于国民参政会的意见》的声明，指出：“国民参政会之召开，显然表示着我国政治生活向着民主制度的一个进步，显然表示着我国各党派、各民族、各阶层、各地域的团结统一的一个进展。虽然在其产生的方法上，在其职权的规定上，国民参政会还不是尽如人意的全权的人民代表机关；但是，并不因此而失掉国民参政会在今天的作用和意义——进一步团结全国各种力量为抗战救国而努力的作用，企图使全国政治生活走向真正民主化的初步开端的意义。”中共的这一评价是客观而准确的，可说反映了当时社会各界的认识和期望。

1938年7月6日，国民参政会第一届第一次会议在武汉开幕。出席开幕式的除了137名参政员外，还有国民政府各院、部、会的首脑，各国驻华使节及中外记者，共千余人。蒋介石在致词中强调：国民参政会的成立“在民国历史上，实有最重大的意义。尤其是在抗战建国的进程中，参政会的工作，更占有极重要的地位”；此次国民参政会成立的最重大意义和唯一目的，就是要集中全民族的力量，与侵略势力作殊死的斗争，以求得抗战的胜利和建国的成功。他还另有深意地提醒参政员们：“国民参政会当然不是议会，但要以从前议会的民主政治失败为戒，以期树立一个真正的民主政治的基础”。

此次参政会共举行了十次大会。会议期间，行政院长兼财政部长孔祥熙、监察院长于右任、军政部长何应钦、外交部长王宠惠、内政部长何键、教育部长陈立夫、交通部长张嘉璈、经济部长翁文灏、军委会政治部部长陈诚等分别向大会做了有关抗战的政治总报告及军事、外交、内政、财政、教育、交通、经济、民众训练等方面的报告。立法院、司法院和考试院三院也向大会做了书面报告。与会参政员对这些报告进行了认真的质询，有关方面也一一作了口头或书面答复。正如中共参政员林伯渠所感慨：如此之多的政府要员向各界代表详细汇报政府工作并接受质询，“这是在以前政府所召集的大会中少有的，也可以说是中国政治上的一个大进步”，他认为此次会议是“近年来一个空前的盛会，也是民国以来中国政治史上最光辉的一页”。

参政会分成军事、内政、国际外交、财政经济、文化教育5个审议委员会，对来自政府和参政员两方面共计125件提案进行了审议。会议通过了数十项议案。中共代表陈绍禹领衔提出的《拥护国民政府实施〈抗战建国纲领〉案》，显示了中共与国民党团结抗战的诚意，得到参政员的广泛拥护，共有68人联署这一提案。会议将该案与其他相关的两个提案合并讨论，最后通过了《拥护〈抗战建国纲领〉决议案》。该案指出：“吾民族存亡，系于目前之奋斗，成则俱生，败则俱亡。吾整个民族，不分党派，不分职业，惟有精诚团结，艰苦奋斗，一面抗战，一面建国，始能免沦于奴隶灭亡之境，而跻于自由平等之域。”决议号召全国军民积极拥护政府抗战，并要求国民政府制定具体的实施措施，切实执行《抗战建国纲领》。与会成员全体起立，一致通过了这一决议案。

有关发展民众运动和保障人民权利的议案的讨论，也是这次会议的一大特色。邹韬奋等28人提出的《调整民众团体以发挥民力案》，邹韬奋等27人提出的《具体规定检查书报标准并统一执行案》，沈钧儒等38人提出的《切实保障人民权利案》，会议讨论后修正通过。

大会在休会之日所发表的宣言宣布，国民参政会“拥护本年四月中国国民党临时全国代表大会所制定之抗战救国纲领，作为国民政府抗战时期施政方针”。宣言号召全国军民继续发扬和加强一年来的奋斗精神，在军事上，森严军令，砥砺技能，恪尽任务，视死如归，以疲困和歼灭敌人；在政治上“须本抗战建国纲领，力求庶政之革新，树立民主政治之基础”。