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第二 国民经济向战时经济转轨（第1页）

第二节　国民经济向战时经济转轨

战争不止是军事力量的较量，从根本上来说更是两国经济力量的较量。经济的维持和发展是将战争进行下去的基础。抗战初期，中国经济受到严重破坏。到1938年10月武汉沦陷时，中国已丧失100余万平方公里的国土，东部经济发达地区几乎都处于日本的控制之下。1937年8月至12月，国民政府每月的财政收入平均只有1600万元，不到战前的一半。但另一方面，军费开支却大大增加，战争爆发后的最初一年半间，财政支出高至32。9亿元。因此，迅速实现平时经济向战时经济的转轨，将受到战争严重破坏的经济重新组织起来，形成新的战争保障能力，是中国所面临的一项严峻任务。

一　战区工厂的内迁

由于历史的原因，中国现代经济的发展呈现出极大的区域不平衡性。中国工业的绝大部分集中于东南沿海沿江地区。据国民政府实业部1937年统计，该年全国符合工厂法的工厂（即拥有动力机械或职工人数在30人以上的工厂）有3935家，其中河北、山东、江苏、浙江、福建、广东沿海6省区域内（包括天津、上海等地）即有2998家，占全国工厂总数的76%，仅上海市便有1235家，高占31%;而整个湘、桂、滇、黔、川、陕、甘7省的工厂总数只占工厂总数的6%。东西部的工业布局极不平衡。

要使抗日战争长期延续下去，保存和发展中国有限的工业力量实为一基础条件。1937年7月22日，根据军事委员会的密令，以军政部部长何应钦主任的国家总动员设计委员会成立，决定对粮食、资源、交通器材、医药用品、燃料等实施统制。其中资源统制，指定由资源委员会召集实业部、军政部、财政部、全国经济委员会、交通部、铁道部等会同筹办。考虑到东部地区将首先成为中日之间的战场，战争将给东部地区的工业带来毁灭性的打击，资源委员会提出了东部工业西迁的构想。7月24日，资源委员会召集上述6单位会议，提出了沿海工业内迁的问题，得到与会者的赞同。此时，上海的民营企业行业组织也先后呈文，希望政府尽快安排工厂内迁。如拥有300余家工厂的中华国货联合会便在7月下旬上书国民政府，表示国货联合会中各工厂愿为政府制造各种军需物资，要求政府尽快组织内迁，并派员指导生产。8月6日，资源委员会机器化学组邀上海机器厂代表开会，议定机器厂内迁的办法。

实行如此长距离的大规模迁移，其代价绝非民营工厂本身所能独力承担，由国家对这些爱国厂家予以支持乃势在必行。8月9日，资源委员会向行政院提出《补助上海各工厂迁移内地工作专供充实军备以增厚长期抵抗外侮之力量案》，要求政府拨款40万元补助上海机器五金业的厂家内迁；每年拨给奖励金20万元，以鼓励机器五金厂家内迁；提供低息贷款200万元给内迁厂家，用于购地、建筑；划给建厂地皮500亩。该案还要求政府专门为一些钢铁厂、橡胶厂、化工厂提供运费和购地建筑费。次日，行政院第324次会议通过了资源委员会方案中除奖励金一项以外的其他提议，决定向上海内迁的民营工厂提供装箱运输及生活津贴56万元，提供长期低息贷款329万元，划拨地皮500亩，并决定“由资源委员会、财政部、军政部、实业部等组织监督委员会，以资源委员会为主办机关，严格监督，克日迁移。”

8月11日，上海工厂迁移监督委员会成立。次日，由上海各厂家组成的“上海工厂联合迁移委员会”成立，以组织和推动内迁工作。数日后，迁移委员会公布了《迁移须知》，其中规定：凡中国国民所投资之工厂，均可一律迁移；迁移目的地为武昌，如有相当理由，经监督委员会核准，亦得迁入其他内地；各种工厂迁移内地，由政府给予相当津贴，此项津贴数量，根据该厂性质及机件而定。上海各厂家纷纷响应，不计艰险和代价，开始了大规模的西迁运动。

由于要求内迁的厂家越来越多，原先批准的56万元迁移补助费已不敷用。国民政府原意只想资助与军需制造直接有关的工厂内迁，其他行业的工厂即使规模较大也不在其资助内迁行列。国民政府的这一做法引起了上海民营企业的不满。在纷纷提出意见的同时，一些大厂克服种种困难，自动组织内迁。这就迫使国民政府不得不增加迁移经费。9月18日，资源委员会向行政院提出《上海工厂迁移内地扩充范围请增经费》案，要求扩大迁移工厂的种类，增拨迁移费78。2万元。

实业部此时也提出了关于工厂内迁问题的报告。该报告认为：工业生产关系抗战前途，因此战区及战区附近的工厂应迁移至安全地带继续生产。实业部并制定了《沿海各省市工厂迁移内地制造办法》，该办法规定：“（一）沿海各省市（如河北、山东、江苏、浙江、福建、广东等省，上海、青岛等市）之重要工厂易为敌人破坏或利用者，以及受战事影响不能制造者，皆应设法迁移至内地，以利长期抗战；（二）各厂的迁移费用，由政府商由各大银行特予低息贷款，其余如厂基、运输、动力、燃料等项，由政府尽量设法给予便利；（三）与军用有直接关系之工厂，政府除给予上列各项之便利外，并对迁移费用酌予补助。”该办法不仅对迁移者予以鼓励，还第一次提出：“应迁移而不愿迁之工厂，对厂主应给予处分。”

9月下旬，新成立的军事委员会工矿调整委员会取代上海迁移监督委员会，全面负责沿海工矿的内迁工作。27日，工矿调整委员会讨论确定了通过工厂迁移原则，将迁移工厂分为军需工厂和普通工厂两类，规定：“军需工厂系指国防上必需该厂之助，由政府令其迁移，……此等工厂之迁移得由政府按其个别情形酌予补助”，“普通工厂为指定军需工厂以外之工厂。凡愿迁移，呈经政府核准者，得予以免税、免验、减免运费、便利运输或征收地亩等之援助。惟因财政所限，不补助迁移费。”

到1937年12月上旬，上海共迁出民营工厂146家，其中机械五金业66家，造船业4家，炼钢工业1家，电器及无线电业18家，陶瓷玻璃业5家，化学工业19家，炼气业1家，文化印刷业14家，纺织印染业7家，饮食品业6家，其他工业5家。运抵武汉的机器材料14600余吨，技术工人2500人。与上海相比，沿海其他地区厂矿内迁的工作不太顺利，只有少数工厂得以内迁。

与民营企业比较起来，国营厂矿的迁移起步较早，且要顺利得多。卢沟桥事变后不久，资源委员会就开始将山东中兴煤矿，安徽淮南、大通煤矿，河南中福、六河沟煤矿，河北怡立煤矿，江西萍乡、高坑等煤矿，湖北扬子、大冶、汉阳三铁厂，以及湖南的铅锌厂的全部或一部分机械迁往内地。10月后，军政部又先后将其所属的上海炼钢厂、金陵兵工厂、巩县兵工厂、株洲枪支处、广东兵工厂等内迁。这些国营厂矿的迁移条件优于民营厂矿，故拆迁工作比较顺利。

内迁工厂的集结地为武汉，一部分工厂经此继续迁往四川，一部分工厂则很快在武汉建厂复工。据统计，迁汉复工的工厂计有64家，它们一直坚持生产到6月武汉危急时。这些工厂共制造了手榴弹10万余枚、迫击炮弹2万余发，以及大批地雷、水雷、铁铲等军需器材，为前方抗战作出了贡献。

大批工厂群集武汉后，征地建厂便发生了问题，且武汉又不时遭日机空袭，日后仍有可能面临日军的进攻。因此，1938年春国民政府又作出了第二次大迁徙的决定，将在汉工厂进一步迁往西南各省。至4月初，已有68家工厂迁出。

6月底，日军逼近马当。国民政府下令大冶各厂矿内迁，不久又令武汉各工厂内迁。国民政府此次采取了更为积极的拆迁政策，规定各工厂无论大小，凡对后方军工、民生有用的一律内迁。工矿调整处8月5日颁布的拆迁标准规定：纺织染业，凡国人经营之纱厂应全部拆迁；机器五金厂，资产在5000元以上者应由其单独迁移，设备简陋但对军需制造有用者共同迁移；所有动力设备应全部内迁；凡工厂太小不拟内迁的，其优秀的技术工人应由政府协助迁往后方；所有原料，如生铁、钢材、钢块等，包括废料在内，尽量迁往后方备用。其他各项工厂资产在5000元以上的，应一律内迁；工厂虽小但设备较先进的，应一律内迁；凡工厂设备、工具与其他工业有关系的，应一律内迁；凡该工厂的技术工人为后方所缺乏的，应一律内迁；凡在运输、复工方面缺少资金的工厂，一律予以低息贷款。此外，国民政府还规定，凡来不及拆迁者一律炸毁。

由于战局的发展，工矿内迁工作到1940年底基本完成。据行政院报告，经国民政府协助而内迁的厂矿共达448家，技术员工有12080人，机器材料70900吨。其中属于国防工业范围的厂家达60%以上。在地域分布上，以四川和湖南两省接受内迁厂家数量最多，四川接受厂家占内迁厂家总数的54。67%，湖南则占有29。21%。但上述行政院报告的数字并不是内迁工厂的全部，因为这一统计中并未包括自行迁移的工厂数。实际内迁的民营工厂总数当有600家左右。

沿海工厂的内迁有力地促进了内地工业的发展。内迁工厂中有不少是技术水平比较高的大厂，它们内迁时带走了比较精良的设备，既有内地比较缺少的各类工作母机，又有各种动力设备和原材料。尤其是大批熟练的技术工人的随同迁入，对内地更是一笔难得的宝贵财富。据统计，1939年8月，重庆83家机器制造厂的4000多名员工中，熟练工人占70%。这些熟练工大部分是内迁工厂的工人。西部地区机器制造业的落后状况有所改善。例如，战前重庆只有10余家，到1940年时已经发展为133家。机器制造业的发展，又有力地推动了其他行业的发展。

二　战时统制经济政策的确立

1937年7月下旬，在一次有军政各方参与的总动员会议上确立了实施战时经济统制的原则，并明确了分工及负责单位。会议决定：粮食统制，由实业部、财政部、内政部、军政部四部计划实施，由实业部负责；资源统制，由资源委员会、经济委员会、实业部、军政部、财政部、交通部、铁道部各部会同主办，由资源委员会负责召集；交通统制，由交通部、铁道部、军政部、资源委员会、经济委员会会同主办，由交通部召集；各地卫生人员及材料之调查统制，由军政部、卫生署、内政部会同主办，由军政部召集；财政金融之筹划，由财政部、军政部、实业部三部研究，由财政部召集。

1938年3月，国民党临时全国代表大会通过了《抗战建国纲领》。该纲领的经济部分分为八条。第一条便规定：“经济建设应以军事为中心……实行计划经济”，其他各条也有相关规定，如要“统制银行业务，从而调整工商业之活动”，“巩固法币，统制外汇，管理进出口货，以安定金融”，“严禁奸商垄断居奇，投机操纵，实施物品平价制度”。从《抗战建国纲领》的规定中不难看出，在以军事为中心的指导思想下，战时经济确定了计划经济的原则。但是，由于战争、行政及经济体制、经济效率等方面的原因，所谓计划经济并未能实现，国民政府所实行的实际上是统制经济，以求全面控制国民经济的运转。临全大会还通过了《非常时期经济方案》，强调“经济政策应适应时代之需要，是以在非常时期一切经济设施应以助长抗战力量，求取最后胜利为目标”，应集中财力、物力，以供给前方作战物资为第一任务。该方案从战时经济的各方面对《抗战建国纲领》的有关内容加以具体化。国民党临全大会的召开，标志着战时经济方针的初步确立。

1939年1月，国民党五届五中全会决定：“实行统制经济，调节物质之生产消费”，推行统制经济的步伐逐渐加快。1940年7月，国民党五届七中全会通过了《加强经济统制力量以应非常时局案》和《集中财力物力以利抗战建国案》，经济统制的方针得以进一步强化。1941年3-4月间，国民党召开五届八中全会，会议通过了《积极动员人力物力财力确立战争经济体系案》，指出“国家在战时，其经济力之能否持久，为最后胜利之关键”，因此，要积极动员全国的人力、物力和财力，“务使一切经济之力量，得到全盘控制之运用”。全会制定了《战时经济体系基本纲领》，提出要“确认当前对敌经济斗争为胜利之主要关键，放弃一切陈腐不合时代之经济观念，而代以军事第一与经济国防化之基本信念”；“对于人民经济活动，从生产过程以迄最后消费，应作有体系之计划统制，并逐渐加强，使能全盘控制，以配合军事之应用”。该全会对战时经济体系的确立，具有积极意义。

战争之初，国民政府首先在金融方面采取了强制性的限制措施，以稳定金融形势。战争爆发后，金融市场产生极大震动。存户纷纷向银行提存挤兑，造成资金大量外流，形成金融恐慌，许多银行和钱庄面临倒闭风险。针对这一情况，8月15日，财政部颁布了《非常时期金融安定办法》，限制提取存款，以防资金外逃。该办法规定：各活期存户只能按照其存款余额每星期提取5%，但每星期至多以提取法币150元为限；定期存款未到期者不得提取，到期者如不欲转定期者则必须转为活期存款，并以存在原银行、钱庄为限。但各工厂、公司、商店及机关为支付工资及与军事有关的用款，则另行规定。这一办法的颁布，标志着战时金融政策的开始，以自愿为原则的平时金融政策为带有强制性的战时金融政策所取代。

战争初期，国民政府在外汇市场上为维持法币的汇率，对外汇买卖未加限制，外汇储备量大减。1938年2月，华北伪临时政府成立联合准备银行，宣布停止使用法币，而强制推行“联银券”，并将由此收集来的大量法币运到上海等地的外汇市场上套购外汇。鉴于此，3月12日，财政部公布《购买外汇请核办法》及有关规则，指出：日伪正调换法币，意在“调取法币，增强其侵略之暴力，吸取我人民之脂血，而谋破坏我法币之信用”。财政部宣布停止无限制买卖外汇，此后外汇买卖只能由中央银行审核和办理。该办法终止了其他各家银行出售外汇的权力，由此开始进行外汇管制。

在金融方面，为强化战时金融统制体制，1937年8月，中央、中国、交通、农民四大银行在上海组成四行联合办事处。同年11月，该处迁往武汉，改名为“四行联合办事总处”，并先后在各地设立50多个分处。1939年9月，国民政府颁布《战时健全中央金融机构办法纲要》。根据这一纲要，四行联合办事总处由原先的银行联合机构改组为中央金融集权机构。蒋介石兼任四行联合办事总处理事会主席，中央银行总裁孔祥熙、中国银行董事长宋子文、交通银行董事长钱永铭为常务理事。此后，中央信托局和邮政储金汇业局也归四行联合办事总处管理。这样，四行联合办事总处不只是统一管理四大银行的金融业务，整个战时中国的金融政策也纳入它的工作范围之内，实际上成为大后方财政金融的决策机构。

为了最大限度地集中人力、财力和物力用于战争，国民政府对战时经济采取了全面控制的方针，对生产和贸易都采取了统制政策。1937年9月，军事委员会内设立了贸易调整委员会，总管一切对外贸易。1937年12月，国民政府公布《战时农矿工商管理条例》，1938年10月又将其修订为《非常时期农矿工商管理条例》。条例规定对如下四类物品进行统制：（一）棉、丝、麻、羊毛及其制品；（二）金、银、钢、铁、铜、锡、铝、镍、铅、锌、钨、锑、锰、汞及其制品；（三）食粮、植物油、茶、糖、皮革、木材、盐、煤、焦炭、煤油、汽油、柴油、润滑油、纸、漆、酒精、水泥、石灰、酸碱、火柴、交通器材、电工器材、电气机器工具、教育用品、药品、人造肥料、陶器、砖瓦、玻璃；（四）其他经经济部呈准行政院指定者。在这一范围极为宽泛的清单中，绝大多数农业产品、矿产品、日用必需品、工业产品等都被纳入统制对象。可以说，国民政府的统制政策已深入到工农业生产及民众日常生活的方方面面，大后方的经济处于严密的经济统制之中。

对于可用于出口进行易货贸易的矿产品和农产品，国民政府对其收购运销作了比较严格的规定，分别由经济部资源委员会和财政部贸易委员会进行统制。资源委员会对钨、锑、锡、汞、铋、钼等特种矿产实行统购统销。1939年12月，经济部颁布的《矿产品运输出口管理规则》规定：由资源委员会对上述特种矿产品的收购和运销进行管理。矿产品应按定价直接售予资源委员会或其委托机关。这些矿产品在内地运输时，应有资源委员会的运输护照；出口时，须凭资源委员会填发的准运单报关。其他尚未指定的矿产品出口时，也须向资源委员会或其委托机关申请出口许可证。资源委员会在有关各省分别设立了业务管理处及产品运销处，并设立了国外贸易事务所及纽约分所、西北分所，分别办理对美、苏的交货业务。

桐油、猪鬃、茶叶、羊毛、蚕丝的收购出口则由贸易委员会统制。贸易委员会下设的复兴公司、富华公司和中国茶叶公司负责统购统销。复兴公司经营桐油，富华公司经营猪鬃、皮革、羊毛等，中国茶叶公司经营红、绿茶。财政部颁布的《全国桐油统购统销办法》便规定：全国各地桐油的收购运销事宜，指定由复兴公司统一经营；各地桐油的价格，由复兴公司根据生产成本、运输费用及国际市况拟订，贸易委员会核准公布；其他任何机关、商号或个人均不得收购或贩卖桐油。

资源委员会和贸易委员会对重要农、矿产品的统制，保证了国民政府能最大限度地获得出口物资，从而使为易货贸易及商借外债得以进行，使抗战所急需的国外的军事物资得以购入。抗战前期，资源委员会计向苏联运交钨砂31177吨、锑10892吨、锡13162吨、汞560吨、锌600吨、铋18吨，向美国运交钨砂16814吨、锑2083吨、锡10708吨。贸易委员会则向苏、美运交了大量桐油、猪鬃、生丝、茶叶、兽皮等物品。通过这些物资的出口，中方从苏联获得了25000万美元的借款，从美国获得了9500万美元的借款。此外，抗战最初阶段中德之间的易货贸易也使中国获得了不少来自德国的军事物资。