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第三 英美迈出援华的最初步伐（第1页）

第三节　英美迈出援华的最初步伐

一　国联会议与九国公约会议

在第一次世界大战后所建立的由英、美、法所主导的世界秩序中，国际联盟和九国公约缔约国会议起着重要作用。在中日冲突升级为全面战争之后，日本竭力抵制第三国对其侵略战争的干预，鼓吹中日直接交涉，而国民政府则力图促成事件的“国际化”，即让中日冲突引起国际社会的关注，把列强引进中日问题的交涉中，以借列强之力压迫日本作出让步。国民政府积极求助于有关的国际条约组织，意图在国际讲坛上揭露日本对中国的侵略，唤起各国的关注与同情，并力图以国际条约来保护自己。

中国政府所诉求的第一个国际组织便是国际联盟（简称“国联”）。中国是国联创始会员国之一。《国联盟约》第十一条规定：“凡任何战争或战争之威胁，不论其直接影响联盟任何一会员国与否，皆为有关联盟全体之事。联盟须采取适当有效之措施以保持各国间之和平。”对于国联的软弱，中国自“九一八”以来已早有体会，但在面临沦亡的危局中，任何一点可借力的希望都是要极力争取的。这一思想明显反映在1937年8月26日国民党中央政治委员会致国防最高会议的一封信函中。该函分析说：“我国若诉诸国联，纵然不能得其实力上之援助，则至少亦可得国际舆论上之同情，而舆论上之同情在国际战争上，往往发生不可思议之助力，……在战争期间，国际间之助力无论如何微小，均有一顾价值，而况国际联盟会员60余国，其心理上之同情与精神上之援助，其力量亦正不可忽视。”

8月30日，中国代表向国联秘书处递交照会。照会指责日本的侵略系有预定计划，并已违反了现行的各种国际条约，如国联盟约、1927年非战公约及九国公约等。9月12日，中国代表团首席代表顾维钧正式向国联秘书长递交了中国政府的申诉书，指出日本正以其陆、海、空军全力进攻中国，侵犯了中国领土完整与政治独立。根据盟约第十条和第十一条，此种事件实已关系到国联全体成员国，因此国联应受理此案。申诉书“请求适用国联会章第十条、第十一条及第十七条，并向国联行政院诉请对于上述各条所规定之情势，建议适宜及必要之办法，采取适宜及必要之行动。”同日，出席国联大会的中国代表团向报界发表声明，揭露日本军队在中国的侵略行为，指出日本的侵略不只威胁着中国，也危及世界的和平。声明指出：“日本违反其庄严签署的国际条约，疯狂推行占领中国的政策，并梦想在亚洲和太平洋建立其霸权统治”，声明呼吁：“作为一个由多数爱好和平国家参加的大型集体组织，国联应当制定和采取迅速而有效的措施，制止日本对中国的侵略，以维护神圣的国际义务。”

9月13日，国联大会开幕。次日，国联行政院宣布了中国的申诉，并将它列入议程。英、法认为，最要紧的是获得美国的合作。鉴于美国不是国联成员，它不可能参加国联行政院会议，英、法便提议把问题提交到有美国观察员出席的远东咨询委员会上去讨论，从而把美国也拉入国联的讨论中来。9月16日，国联行政院正式指派远东咨询委员会调查中日冲突问题。但日本拒绝参加国联会议。日本在给国联秘书长的答复中重申只有中日直接交涉才能真正解决问题：“关于本事件之解决，本帝国政府前已屡次声明，现仍坚信，凡涉中日两国之问题，其公正、持平以及切乎实际之解决办法，当能由两国自行求得之，……对于国际联合会之政治活动，本帝国政府现无改变其从来行动路线之理，故对于咨询委员会此次邀请，歉难予以接受。”

正在国联开会期间，日本于9月下旬的最初几天对中国非军事目标的南京和广州地区公然进行了大规模轰炸，激起世界舆论的强烈反对。英、美、法、苏以及德、意政府都向日本的这一野蛮行为提出了抗议。中国代表团决定利用这一事件，为要求宣布日本为侵略者和对日本实行石油禁运打开道路。9月24日，蒋介石在南京答外国记者问时再次强调：中国抗战，不仅在中国之存亡，亦为九国公约、国联盟约伸张正义。他要求各签字国应遵守其义务，援助中国。

面对日本的肆无忌惮，英、法也想作出适当的反应。9月25日，国联秘书长为英、法准备了一份关于中日局势的备忘录，该备忘录显然是经过英、法双方协商后才拟就的。其计划采取的主要行动有：宣布不承认由日本武力所造成的任何变动；拒绝承认中日纠纷只是这两个国家之间的问题，坚持认为，从和平的利益来看，它也是关系到国联和其他国家的问题；出于人道主义考虑，给中国以援助；声明保留在将来适当的情况下进行调节和采取类似措施的可能。当天晚上，英国代表团向报界发表声明，表示英国将支持中国，英国拟免除中国在当年度的应付债务款项，并将向中国提供救济捐款。

为了更灵活地推进有关工作，10月1日，远东咨询委员会决定由英、法、苏、澳、比、荷及中国等13国组成小组委员会，授权它审查和探讨有关问题，并向远东咨询委员会提供可供讨论的主导意见。10月5日，小组委员会提出决议草案，并获咨询委员会通过。10月6日，国联大会通过了由咨询委员会提交的决议。

国联决议由两个报告书组成。第一报告书指责日本违反条约义务。该报告书在结论部分指出：日本在中国采取的军事行动，“不能根据现行合法约章或职权认为有理由，且系违反日本在九国公约及巴黎非战公约下所负之义务”。第二报告书驳斥了日本人所声称的中日争端只能由两国自行解决，第三国不能介入的说法，指出“国联有依照盟约及条约下之义务，以谋迅速恢复远东和平之职责与权利”。决议对中国的抗战表示了同情和支持，声明：“大会对于中国予以精神上之援助，并建议国联会员国应避免采取一切结果足以减少中国抵抗之能力，致增加中国在现时冲突中之困难之行动。”决议建议国联会员国“应考虑各该国能单独协助中国至何种程度”。会议还决定提议召开有美国参加的九国公约签字国会议，讨论中日冲突问题。

日本继续采取与国联对抗的立场。在国联报告书通过之后，日本政府于10月9日发表了反驳声明。声明颠倒是非，指责中国顽固地实行排日抗日，企图把日本的权益排除出中国，并称中国系有计划地挑起冲突，日军在中国的行动只不过是在进行自卫，以消除中国对日挑衅行为的根源，使其抛弃排日抗日政策，在两国之间真诚合作，以实现东亚的和平。声明称国联和美国“全然不理解本次事变的真相和帝国的真意”，对此表示甚为遗憾。

在国联会议上，中国争取物资援助或制裁日本的目标均未达到，国联把采取实质性的具体行动的问题推给了九国公约会议。尽管中国代表在会议上疾呼援华制日，但并不能影响会议的进程。顾维钧曾力图在将要提交国联大会通过的报告中加上希望国联成员国以“物资供应及金融措施援助中国”的字句，但未被采纳。当然，就对国际舆论的影响来说，国联会议还是发生了一些积极作用的。顾维钧认为，会议“虽然没有达到我们期望的目标，但是公众舆论要比大会初开幕时我们所预料的好”。国联会议还为今后中国争取国际援助打下了基础。在国联大会闭幕的次日，中国代表团致电外交部，建议应当利用国联赞成给予中国援助的决议，对中国的需要和外国可能的供应，提出具体计划或明确要求。

中国政府期望九国公约会议能有所作为。美国的态度似乎也给中方带来了某种希望。10月5日，美国总统罗斯福在芝加哥发表了著名的“防疫隔离”演说。罗斯福指出：目前“国际上毫无法纪的瘟疫正在蔓延”，有的国家正违反庄严的条约，侵犯那些对其从未造成任何危害的国家的领土，这对世界和平与每一个国家的幸福与安全形成了威胁。他说：当出现战争瘟疫时，“最为重要的是，所有爱好和平的国家必须坚持表达和平的愿望，以使那些图谋破坏彼此间协定和他国权利的国家停止其作为。“10月6日，即在国联决议通过的当天，美国国务院也发表声明说：“美国政府鉴于远东事态的发展，不得不得出结论说，日本在华之行动，与国和国之间的关系不符，也有违九国公约、凯洛格-白里安公约的条款”。

但此时美国的孤立主义的势力仍很强大。在罗斯福的“隔离演说”发表之后，孤立主义者便指责罗斯福是在鼓动战争，攻击罗斯福是战争贩子，反对的声势颇为浩大，有的众议员甚至提议弹劾总统。于是，罗斯福很快从他芝加哥演说的立场上后退。罗斯福向出席布鲁塞尔会议的美国代表戴维斯发出指令，要求戴维斯务必记住美国不想被推到第一线，成为未来行动的领导者或倡导者。

中国政府对会议失败的可能性亦有所估计。10月19日，中国政府特派顾维钧、郭泰祺和钱泰组成出席该会的中国代表团。10月24日，中国外交部致电中国代表团，指示中方的应付方针。该电第一条便指出：“依照目前形势，会议无成功希望，此层我方须认识清楚。”但同时又要求代表团对各国代表态度须极度和缓，并须表现出中方希望会议获得成功、争取在九国公约的精神下解决问题的愿望，使各国认识到会议失败的责任应由日本担负，而切不可由于中方态度的强硬致使各国责备中国。该电说明了中国之所以如此应付九国公约会议的真正目的“在使各国于会议失败后对日采取制裁办法”。

11月3日，九国公约签字国会议在布鲁塞尔开幕。英、美、苏等国代表相继在大会上作基调发言。戴维斯指出：中日战争不只使中日受损，世界各国都感受其害。因此与会各国应设法寻找双方可以接受的基于条约的公正条件。苏联外长李维诺夫的发言表现出比较积极的态度。李维诺夫批评以往的国际会议往往忘了它的成立目的，为获一时苟安，不断对侵略者让步，结果新侵略事件不断发生，新会议也不断召集；再加上各国间意见不一，就更给侵略者造成机会。李维诺夫还提醒会议不可掉入侵略者的和平陷阱。这种和平一方面对侵略者说：“放心好了，抢来的都是你的。”一方面对受害者说：“爱你的侵略者。不要与邪恶对抗。”他希望“此项会议不蹈覆辙，得有结果，立成一公正之和平，不可因求会议之成功，牺牲被侵略者。”

日本拒绝参加九国公约会议，声称：中日纠纷，“由对于东亚利害关系不同，甚至毫无利害关系之各国开会解决，其必反使事态益趋纠纷，而有碍正常之收拾”。布鲁塞尔会议再次向日本发出邀请，但日本于11月12日回电再次拒绝。日本答称：“日本既迫不得已而采取目前之自卫行动，则此项行动自不在九国公约范围之内，……日本政府深信以集体机构，如比京会议所为之干涉，徒刺激两国之民情，而使有关各方引为圆满之解决更不易得。”

日本的再次拒绝，表现出它丝毫不肯让步的态度。这使英、美、法代表大为不满，并促使其态度转向强硬。在11月13日的会议上，英、美、法代表一致反驳了日本有权侵入中国反对共产党的荒谬理论。他们指出：各国内政制度有自由选择之权，它国不能强行干涉而充当“意识形态的十字军”。中国代表亦就此强调指出：日本政府已以它最近的答复在各国代表面前关上了调停与和解之门，因此中国吁请各国停止对日本提供战争物资及信贷，并对中国提供援助。英、美代表准备采取某些行动。戴维斯要求美国政府拒绝向日本提供贷款，不承认日本的征服，并要求英国在这一方面给予合作。英国代表艾登对此作出了积极的反应。

11月15日，布鲁塞尔会议通过宣言，批驳了日本所鼓吹的中日战争仅仅是中日两国之间的事情的观点，指出：“这场冲突实际上涉及1922年华盛顿九国公约和1928年巴黎非战公约的全体签字国，实际上也涉及到国际大家庭的所有成员”，它“给各国人民带来一种恐怖感和愤慨，使整个世界感到不安和忧虑。”针对日本要用武力“使中国放弃现行政策”的企图，宣言指出：“在法律上根本不存在任何国家动用武装力量去干涉它国内政的根据。”宣言最后宣称：对于日本“固执与其它所有签字国相反的见解”，“各国代表不得不考虑其共同态度”。

宣言通过后，会议决定休会一周，以便各国代表有机会与本国政府商讨下一步的行动。中国政府对这一宣言比较满意，命令中国代表团向美、英代表团转达中国政府对他们的同情和协助态度的赞赏。然而出于战略利益、实际力量、国内舆论等方面的考虑，英、美政府此时尚未想迈出由道义支持到行动支持这一步。宣言通过之后，美国国内对戴维斯的批评之声甚高，孤立主义势力在国会和舆论界发出了“召回戴维斯”的强烈呼声。英国决策集团也不赞成采取积极行动。英国参谋部11月12日的一份重要报告指出：英国不具备同时抵抗德、意、日的能力，因此从国防角度来看，英国应该努力“减少我们的潜在敌人的数目，获得潜在盟友的支持”。这一工作的重要性“怎样估计也不会过高”。

在来自国内的压力下，布鲁塞尔会议代表的态度又趋向消极。11月22日，布鲁塞尔会议复会。在会前磋商中，中国代表向英、美代表提出：会议应采取助华制日的有效办法，如提供军事物资，英、美、法联合进行军事演习等。但英、美代表认为：如各国明显助华，恐反促成日本实行封锁，使中国现有的物质援助亦不可续得，且这一办法难望在大会通过。11月24日，与会国举行最后一次会议，再次通过了一项宣言。该宣言除了重申了11月15日宣言的原则外别无新意。宣言声称：“九国公约所载各项原则，乃系维护世界和平、促进有秩序的国家生活与国际生活所必须加以尊重之基本原则”，它向中日双方建议“停止战争，并改取和平程序”。

国联会议与布鲁塞尔会议未能取得中国政府所期望的实质性的进展，但仍具有积极意义。它们使世界更清楚地了解了中日冲突的真相，使世界舆论更多地倾向于中国。这两次会议的报告书或宣言都对日本持批评态度，以往各国对中日冲突持“绝对中立”的态度有所改变。而且，道义上的援助必将为以后的物资援助打下基础。中国参谋部早在7月下旬所拟的一份《国防外交政策提案》对这一情况就曾有所预计。该提案认为：指望欧美各国在目前的中日冲突中对我将有积极援助，则未免奢望，因为各国在远东均无生死关系之利害，且各有其他牵制问题。目前我国所能期望于各友邦者，不外乎精神援助、经济援助及军事上的牵制力量，“精神援助虽似空洞，但对于我敌人方面，随时有变为经济制裁之可能”。国联和九国公约会议的积极结果，正是为这一将来的转变准备了条件。

二　英美对日妥协

（一）英国对日妥协

日本侵略中国的目的就是要使中国在各方面都成为日本的附庸，这就不能不与早已捷足先登而在中国占有巨大权益的英、美等西方列强产生矛盾。西方列强所关注的重点自然是在欧洲。在实力有限，无法东、西兼顾的情况下，列强在远东实行了退却政策，不断以妥协和让步来求取与日本的短暂相安。对于不断发生的各种打击其在华权益的行为，列强或忍气吞声地接受，或抗议和交涉一番后再接受，没有任何坚定的反抗。

日本与西方列强关于日本占领区的中国海关（即上海海关）税款的谈判，充分表现了日本咄咄逼人的攻势和列强的步步退让。由于英国官员占据了海关总税务司等大多数海关高级职务，有关中国海关问题的谈判主要是在英、日之间进行的。

1937年11月，日军在攻占上海后，就要求江海关（即上海海关）税务司援引天津海关前例，将一向由中国中央银行存放的江海关税款改存于日本正金银行。其实，在天津海关税款的问题上，日本已经让中国及有关列强上过一次大当。在使用武力威胁和空头允诺诱迫英籍税务司将天津和秦皇岛两海关的税款存入正金银行后，日本自食其言，不肯继续从该税款中按比例拨付由关税作担保的各种外债份额。上海是中国最大的通商口岸，江海关的税收占全国海关总税收的50%，其重要程度远非天津海关所能相比。为此，英国和日本展开了几近半年之久的讨价还价。

11月下旬，日本驻沪总领事冈本季正已对江海关英籍税务司的罗福德表示，由于上海现在正处于日军的控制之中，在上海的中国政府机关就应当由日本管理。冈本提出派日籍监视员到海关进行监督的要求，否则日本就要接管海关。12月30日，冈本向英籍总税务司梅乐和再次提出派日本监视员进驻海关的要求，声称“现时在日军占领区域内，不准任何中国政府机关独立行使职权，海关系中国政府机关之一。”对此，英方则强调中国海关的特殊性，指出：“其所以有异于其它中国政府机关者，为因其具有国际性质”，海关的设置“既关系中外利益，复多根据中外条约的规定”；无论海关的设置还是税款问题，跟有关列强都有关系。因此，如要作重大变动，应于事先征求有关国家意见。

1938年1月20日，日方向罗福德提出新建议，要求他以江海关税务司名义在正金银行开立江海关税款账户，日方允诺他有权从上述账户中提取海关行政开支和该关应摊付的外债赔款。罗福德倾向于同意以日本的这一建议为谈判基础。梅乐和意识到中国政府可能会表示反对，因为这将使“中国关税金库的钥匙掌握在日本人手里”，中国政府以往用以偿还内债和部分行政开支的税款就会被日本控制；而且，由于日本控制了税款，“非经日本同意，中国就不能以关税为担保举借外债了”。但梅乐和仍认为可以日本的建议为基础进行谈判，并决定将此事通报英、法、美政府。

但英国外交部此时还不想作出太大的让步。1月30日，英国驻华代办贺武在致梅乐和函中表明了政府方面的态度。该函强调：英国政府一向反对把江海关税款全部存入正金银行，因为江海关税款的绝大部分是用来偿付外债和赔款的，其中日本所占的比例比较小，因此日方要求将全部税款都存入日本银行就非常不合理。1月31日，美国驻日大使格鲁在给日本的照会中指出：“美国政府对于保持海关完整和保全关税，极为关怀。美国政府一贯主张，日本当局不应采取或鼓励任何损害海关权力、分裂海关或使海关不能继续摊付外债赔款和支付行政经费的行动。”

以法、美等国的反对为根据，2月2日，梅乐和在与冈本和日本驻华使馆参赞曾根益会谈时表示：将海关税款存入正金银行，不仅中国政府反对，即有关列强中之若干国家，亦反对将它们应摊得的部分款额存于该行。在这种情况下，海关总税务司难以与任何一国订立为其他有关各国所反对的任何协定。对此，日方发出威胁，声称“现在上海为日军占领区域，江海关税款自应按日方所指定之办法存放。换言之，被监视者应按照监视人之命令办事。”

考虑到江海关所面临的实际危险，中国政府准备作出一定的让步。2月3日，中国政府提出三点意见：（一）由两家或两家以上的银行（包括正金银行）组成保管委员会，共同保管沦陷区的全部关税，税款首先得用于支付海关各项经费；（二）从税款中支付以关税为担保的债款；（三）如有余款，在战事期间，由保管委员会负责保存。中方明确指出：“天津等地经验证明，税款存入正金银行等于送给日本人。”

从1938年2月起，关于中国海关问题的谈判逐渐转移到东京进行，由英国驻日大使克莱琪与日本外务省会商整个沦陷区的海关问题。由于把不愿轻易作出让步的中国政府完全排除在外，东京谈判进行得比较顺利，4月上旬便已初步商定了条件。虽然克莱琪曾经要求继续以海关税款支付中国的内债，但在遭到日本拒绝后不再坚持。中国政府对英国的妥协退让非常不满。5月2日，英、日以换文的形式达成了有关海关问题的协定。英国在日本的压力下放弃了将日本占领区的各海关税款存入中立银行的要求，同意以税务司名义存入各地正金银行；日方则允诺支付税款中应摊付的外债、赔款以及海关经费。同时，英方还同意支付中国政府已从1937年9月宣布停付的日本部分庚子赔款。

英、日海关协定遭到中国方面的反对。中方尤其反对把自1937年11月上海沦陷以来已积存于汇丰银行的江海关税款拨交正金银行，而要求梅乐和将这一存款拨交中央银行。中国政府还坚持“停付日本部分庚子赔款，以免在中日战争期间用于对华侵略”。于是，日本借口中方不执行海关协定，在夺得海关税款控制权后，拒绝交出各关应摊付的外债赔款。