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第二 大后方的政治与经济状况（第1页）

第二节　大后方的政治与经济状况

一　推行新县制

基层组织的薄弱及基层政权的松散，是过去国民政府统治的一大弱点。抗日战争要求最大限度地动员民众，开发一切可供利用的人力和物力资源，因此强化基层政权的建设便成为一个迫切问题。1938年的国民党临时全国代表大会已经注意到这一问题。大会通过的《抗战建国纲领》决定“实行以县为单位，改善并健全民众之自治组织，施以训练，加强其能力，并加速完成地方自治条件，以巩固抗战中之政治的社会的基础”。1939年6月，蒋介石在国民党中央训练团党政训练班作了《确定县的地方组织问题》的讲演，更为明确地提出了推行新县制的目标和原则。蒋介石强调县政机构在抗战建国的进程中至关重要。同月，国民政府在行政院下设县政计划委员会。于是，以加强地方自治、刷新基层政治为号召，新县制开始推行。

1939年9月19日，国民政府正式颁布《县各级组织纲要》。随后，行政院通令各省普遍实行新县制，要求至迟在3年内全部完成。12月，行政院颁布《县各级组织纲要实施办法》。行政院要求各地“无分敌后与前方后方，一律遵照实施，战地各县尤须尽量提前完成”。

在将县定位为“地方自治单位”的基础上，新县制加强了县政权的权力，提高了县长的地位。《纲要》规定县长主要有两项职权：一是“受省政府之监督办理全县自治事项”，二是“受省政府之指挥执行中央及省委办事项”，而此种委办事项应以公文注明。可见，县长的职权主要以办理全县自治事项为主。当其履行这一职权时，省政府只是“监督”，而不是“指挥”。县行政机构也较以前更为充实。新县制废局改科，取消原来公安、财政、建设、教育四局的设置，改设民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会各科。当然，并非所有的县都可设此七科，当视县的等级及实际需要而定。

新县制特别对县财政作了明确规定，将以下各种收入列为县收入：（一）土地税之一部（在土地法未实施之县，各种属于县有之田赋附加全额）；（二）土地呈报后正附溢额田赋之全部；（三）中央划拨补助县地方之印花税三成；（四）土地改良物税（在土地法未实施之县为房捐）；（五）营业税之一部（在未依营业税法改定税率之前为屠宰税全额及其他营业税20%以上）；（六）县公产收入；（七）县公营业收入；（八）其他依法许可之税捐。此外，还允许“县政府应建设上之需要，经县参议会之决议及省政府之核准，得依法募集县公债”。这样，各县拥有了自己的特定税源，成为财政自治单位，而不受制于省政府的拨款多寡。《纲要》还明确规定：“所有国家事务及省事务之经费，应由国库及省库支给，不得责令县政府就地筹款开支。”

在此前的国民政府的县组织法中，虽也曾有过设立县参议会的规定，但实际上从未成立。新县制既强调县为自治单位，民意机关的成立则为必不可少之举。新县制规定县参议会为“全县人民代表机关”，它由各乡镇选举的一位议员及职业团体选举的议员（其人数不超过总数的十分之三）组成；县参议会拥有审议县预算决算、治安保卫、民生救济、医药卫生、文化教育、募集县公债、其他增加县民负担事项，以及制定县单行法规等权力。另规定“县参议会暂不选举县长”。

县以下政权结构也进行了调整，取消了区级政权，将原来的县、区、乡（镇）三级调整为县、乡（镇）两级。同时规定“县之面积过大或有特殊情形者，得分区设署”，但此种区署并非一级政权机关，而是“县政府辅助机关，代表县政府督导各乡（镇）办理各项行政及自治事务”。乡镇之下，则分设保、甲。乡镇划分以10保为原则，不得少于6保及多于15保；保之编制以10甲为原则，不得少于6甲及多于15甲；甲之编制以10户为原则，不得少于6户及多于15户。

在乡镇以下基层政权中，行政、武装、教育的权力结合为一体，掌握到乡镇长、保长手中。在武装组织方面，新县制规定：乡镇设乡镇国民兵队，保设保国民兵队，甲设民兵班，各级队长分别由乡镇长、保长、甲长担任。在教育方面，乡镇设中心学校，保设国民学校，校长分别由乡镇长、保长担任。此外，乡镇公所设有民政、警卫、经济、文化四股，各股主任及所用干事由副乡镇长、乡镇国民兵队队附及中心学校教员担任；保办公处设民政、警卫、经济、文化干事各一人，分由副保长、保国民兵队队附及国民学校教员担任。这样，通过所谓“管教卫合一的三位一体体制”，乡镇长、保长的权力得到了加强，国民政府的社会控制力也由此获得增强。

到1943年，已有1106个县完成了新县制的调整。国民政府内政部总结说：“过去地方行政组织之通病，省庞大而县弱小。县以下则尤空虚，致有宝塔倒树之讥。”新县制实施后，县政机构获得充实，使县政府科室人员的设置能与实际需要相配合，能负起执行国家政令、办理地方自治的重任。县以下之组织过去多为区与联保。联保主事者仅二三人而已。抗战以来，征兵、征粮、征工、募债、劝储等重要政令及各项地方自治事业之推行，莫不以乡镇为基层执行中心。“原有单弱组织，实不足以负荷如斯重任”。新县制实施后，建立和扩大了乡镇一级的编制，使之成为基层政治组织的重点。至1943年9月，全国设立的乡镇公所已达30470所。乡镇公所的编制，大的有4股，小的也有2股。此外还有各种横向的组织，如合作社、卫生所、国民兵队部、中心学校、造产委员会、调解委员会及各种民众团体作为辅助力量。故内政部称：“新县制下之乡镇，其充实程度较往日之联保，实不可以道里计，不仅树立地方自治之基础，且对于抗战亦有莫大之贡献。”

新县制的推行和保甲制的强化，虽有加强社会动员力的功效，但也含有强化国民党党治及限制“异党”活动的消极意图。新县制规定县长应由国民党员担任，如不是党员，应介绍其入党；基层的保甲长，也要“以本党党员充任为原则”。《防制异党活动办法》规定：“地方机关对于保甲之编制，应当选择本党党员及思想纯正之青年，担任保甲长并经常授以各种政治常识及防止异党活动之训练与指导，使每一保甲长均能兼政治警察之任务，并能领导所属人民，一致防制异党活动。”此外，拥管、教、卫多种权力于一身的保甲长作威作福，横行乡里，勒索民众的事情时有发生，从而引起相当程度的民怨。

二　推行行政三联制

推行行政三联制是国民政府战时政治制度建设的另一大动作，起初的直接目的是为改变行政效率低下这一状况；后来，国民党逐渐将其视为一项政治制度的新创造，表示在战争结束后仍将作为“国家基本制度之一种”而继续实行。

1938年初的国民党临时全国代表大会上便提出了“改善各级政治机构，使之简单化、合理化，并提高行政效率，以适合战时需要”的任务。陈仪在这次会议上提出了《改进行政机构以推进抗战时期政治经济设施的提案》，建议“国民政府设战时设计委员会，各省政府设战时设计室，聘请专家主管全国全省各种施政计划之草拟审核事宜”。此后，在国民参政会第一次会议上，罗隆基、秦邦宪等23名参政员又提出了调整行政机构、增加行政效率的提案，提议建立“调整行政委员会”。同年11月，行政院公布《行政效率促进委员会组织规程》，该委员会的职权是：考核中央及地方各行政机关之组织与职权分配并调整其相互关系，考核其财务收支并促进其合理化与经济化，考核其官吏任用奖惩办法及办事效率并督促其改进。以上这些分别提出的关于行政设计和行政考核的主张，可以视为后来实行的设计、执行、考核三联制的发端。

1940年3月，蒋介石在国民党中央人事行政会议上发表了《行政三联制大纲》，正式提出行政三联制。1940年7月，国民党五届七中全会通过了《总裁交议拟设置中央设计局统一设计工作，设置党政工作考核委员会以立行政三联制基础案》。蒋介石在提案中强调：“凡政治经济之设施，必经设计执行考核三者之程序，不有精密之设计，无以利事业之推行；不有切实之考核，无由察执行之进度。”而现在政府机关相互之间缺乏联系，进度迟滞，成效难期，因此有必要采取行政三联制。9月，国民党中央常委会第156次会议正式通过了中央设计局和党政工作考核委员会的组织大纲。不久，这两个机构即告成立。

所谓“行政三联制”，其基本设想是将行政管理过程中的设计、执行、考核三个环节明确区分开来，形成三个相对独立又互相联系的部分，以明确责任，提高效率。“设计”是为行政预先制定行动方案，作为行政的开始；“执行”是行政机关对设计单位提出的政策和计划加以落实，是对于设计的实施；“考核”既是对行政机关执行情况的监督考察，也是对下一个计划的反馈。这样，三个环节首尾相连，形成一个有机的行政系统。

行政三联制中主管设计的机构是中央设计局。该局直属国防最高委员会，其总裁由国防最高委员会委员长兼任。下设审议会、秘书处、设计委员会和预算委员会。审议会为设计局内最重要机构，由7至9人组成，以总裁为主席，负责审议政治、经济、建设之计划及预算，党政制度机构及重要法规之调整，重要政策之建议等事项。秘书处设秘书长1人、副秘书长2人，协助总裁管理全局日常事务。第一任秘书长为时任国民党中宣部部长、军事委员会参事室主任的王世杰。秘书处下设调查室，内分政治、经济、财政金融等专门小组，负责搜集资料，以作设计工作的参考。

主管考核的党政工作考核委员会也属国防最高委员会。其职掌考核中央及各省党务机关之工作成绩，中央各院、部、会及各省行政机关之工作成绩，设计方案之实施进度，现行法令之实施利弊，经济建设事业之进行，以及各机关经费、人事之状况等事项。党政工作考核委员会设委员长1人、副委员长2人，由国防最高委员会推举选定。委员11人，其中国民政府五院院长、国民党中央执行委员会秘书长、中央监察委员会秘书长、国防最高委员会秘书长等8人为当然委员，其余3人由国防最高委员会聘任。秘书长承委员长之命办理会务。委员会下设党务组和政务组，分掌国民党和国民政府系统的考核工作。委员会组织中央和地方考察团，每年对中央和各省市党政机关进行一次实地考察。考察团可调阅各机关文书档案，其考核意见经委员会议决后，呈国防最高委员会核办。

国民政府在现有的五权体制之外设立设计和监督机构，在制度上确是一项为它国所未有的“革新”。国民政府要员对此制度大加推赞。行政院副院长孔祥熙称：“行政三联制不是采取任何国家的一种制度，此项制度可以说是总裁以几十年从事军政党三方面工作的经验精心研究得到的结果。”国防最高委员会副秘书长甘乃光称：此举“在现代政治制度上并无先例”，“我们翻开各国行政学来看，要找行政三联制，是找不着的”。

然而，这种创新在体制上仍有难以圆满之处。一些机构难以在这三个环节中定位，如国民政府五院中的立法院与监察院的定位便较含糊，它们既非三联制中的设计和考核机关，又非纯粹的行政机关，其本身又兼有一定的设计和考核功能。故立法院和行政院都不愿被列入行政环节中，就连行政院的各部会也不甘居于“执行”之列。粮食部便在一份报告中指出：行政院各部门“本身原为计划督导机关，兼负设计、执行、考核之责，并非纯粹执行机关”。各部门都不愿作为纯粹的执行机关而处于任别人考察的地位。

因此，行政三联制的推行并不顺利。两年后，1942年11月召开的国民党五届十中全会也不得不承认，三联制实行以来“不免种种缺陷，对于行政效率未见显著进步”，一些机关不造送计划与不遵照计划执行，使行政三联制不免有“支节割裂，名不副实”之虞。因此，国民党决定加大力气向全国推行。国民党中央限定中央各机关必须在1943年3月底之前，各省市在6月底前，各县在9月前成立各级设计、考核机构。根据规定，除中央最高层设计与考核分设两个机构外，其余各级的党政机关均将设计与考核合并设立“设计考核委员会”或“设计考核处”。这样，到1943年行政三联制才得以全面推行。

行政三联制的推行并未获得理想结果。正如行政院副院长孔祥熙所承认，各单位在实施时普遍犯有“敷衍门面的毛病”、“不相联系的毛病”与“铺张扩大的毛病”，“字面所写的多与实际不符，或者连十分之二三都做不到”。经济部则坦承：“此制之推行，至多仅能维持原有之行政效率。”

三　战时经济的发展与困境

为增强国家经济力量，更有效地调动更多的资源为战争服务，国民政府加强了对公营企业的扶持，使战时的公营企业有了比较迅速的发展。

早在1938年10月，国民政府颁布的《非常时期农矿工商管理条例》便规定：“为适应非常时期的需要”，战时必需之各矿业、制造军用品之各工业和电气事业，“分别收归政府办理或由政府投资合办”，一些“为生活日用所必需者”，经济部亦可直接经营之；“经济部为适应非常时期之需要，对于指定之物品，得依公平价格分别收买其全部或一部”。此后，国民政府在其发布的文件中也一再强调要发展国家资本，使生产事业“国家化”。

战时公营企业的发展，可从对资源委员会的观察中窥见一斑。由于政府的倾斜，资源委员会经费来源相对可靠充足，它在战时获得迅速发展，成为近代中国最大的重工业企业集团。在钢铁工业方面，资源委员会共投资89023万元（折合战前币值约670万元），设立了大渡口钢铁厂、资渝钢铁厂等6家钢铁企业。在后方生铁总产量中，1940年时资委会产量仅占5。5%，到1945年已升至46。5%。在后方钢产量中，1941年资委会产量仅占5。8，到1945年已升至56%。在电器工业方面，资委会投资49862万元（折合战前币值397万元），设立了中央电工器材厂、中央无线电器材厂等5家电器企业。中央电器工业厂总厂设在昆明，有四大分厂，又在桂林、重庆、兰州等地设有分厂。在1938-1945年间，资委会电器业产值占后方该业总产值的78。6%。在机械制造业方面，资委会先后设立了中央机器厂、宜宾机器厂等5家工厂。在动力事业方面，资委会投入大量人力物力扩建煤矿，增设电厂，开发油田。抗战期间，资委会先后经办的煤矿有26家，其中有22家是与他人合办。先后自办或与地方合办的电厂有19家，装机容量在整个后方电业中所占比重达到52%。资委会开发的油田中比较成功的是甘肃玉门油矿。抗战期间，该矿生产原油29万余吨，提炼汽油、煤油、柴油共2000万加仑。资委会还设立了9家酒精厂，生产作替代燃料的动力酒精1440万加仑。抗战时期，资委会生产的**燃料达3625万加仑，约占后方总产量的44%。

资委会的工厂在大后方的工业中发挥了重要骨干作用。如中央机器厂有能力制造蒸汽锅炉、蒸汽轮机、内燃机、大型发电机、各种工作母机、纺织机械和其他机械等，是后方唯一的全能机器厂。大后方各工厂所需要增添的较大型的原动机和工作母机，大部分都依赖该厂供应。